Providências cautelares:
Proibição de executar o ato administrativo: arts 128º e 131º do CPTA
Na revisão de 2015 o art. 128º do CPTA foi inalterado, deixando assim por resolver diversos problemas e deficiências de aplicação deste artigo. A opção legislativa foi a de manter o regime vigente, com a possibilidade da entidade requerida emitir resolução fundamentada para seguir com a execução do ato suspenso, provocando algumas questões.
Neste breve comentário pretendemos analisar a articulação dos regimes supra referidos.
Diz-nos o artigo 128º n.º1 que quando seja requerida a suspensão cautelar da eficácia de um acto administrativo, a autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do requerimento não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer no prazo de 15 dias, que o deferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
À semelhança do regime do art. 131º, o art. 128º vem igualmente dar uma resposta à demora do processo cautelar, procurando acautelar a situação do requerente da suspensão da eficácia durante a própria pendência do processo. Embora estes regimes tenham sido desenhados com o mesmo propósito prevê, o art. 131º, a possibilidade do decretamento provisório de providências cautelares, responder face à situação do requerente até ao momento em que venha a ser proferida a decisão final neste processo.
Num primeiro entendimento podemos proceder à delimitação de aplicação de cada um dos regimes, uma vez que a cada um cabe solucionar diferentes questões. Segundo esta posição podemos concluir que, ao instituir um regime específico, o art. 128º que vem dar uma resposta à morosidade do processo cautelar nas situações em que seja requerida a suspensão da eficácia de atos administrativos, o Código exclui a possibilidade do decretamento provisório da suspensão de eficácia de atos administrativos.
É entendido por parte da doutrina e jurisprudência[1] a existência de uma correlação do decretamento provisório da suspensão da eficácia de atos administrativos. Ao contrário do regime do art. 131º que serve para dar resposta a situações de especial urgência, o art. 128º é de aplicabilidade indiferenciada a todo o tipo de situações em que seja requerida a suspensão da eficácia de atos administrativos. Entenda-se que os efeitos do art. 128º não são os mesmos do art. 131º, uma vez que não está sujeito à possibilidade da autoridade requerida decidir iniciar a execução, mediante a adoção de uma resolução fundamentada. A aplicabilidade complementar destes dois artigos, justifica-se quando seja pedida a suspensão da eficácia de atos administrativos.
O requerimento cautelar depois de recebido passa a ser objeto de despacho liminar do juiz, sendo que neste despacho o juiz irá analisar o cumprimento dos pressupostos que depende o decretamento provisório da providência (art. 131º e 116º. n.º 5 ). Se assim o entender, o juiz deve proceder ao decretamento provisório de suspensão da eficácia, com efeitos previstos do art. 128º. Caso contrário, o juiz entenda o não preenchimento dos pressupostos, não irá proceder ao decremento provisório da eficácia, pelo que o processo cautelar seguirá os tramites nos termos do art. 117º e ss, e com a citação da autoridade requerida, seguirá a aplicação do art. 128º.
ANA GOUVEIA MARTINS entende, de forma diferente, que embora os art. 128º e 131º não tenham um âmbito eliminatório, no caso do requerente preferir determinado regime, não pode num momento posterior, escolher outro regime. Desta forma, entende que se o juiz indeferir o pedido por não preencher os requisitos de uma situação de especial urgência, então este não deverá retomar ao automatismo do art. 128º uma vez que já foi comprovada a falta da necessidade de qualquer tutela provisória na pendência do processo cautelar. Fundamenta que a aplicabilidade do decretamento provisório de providências cautelares só e aplicável nas situações de urgência qualificada, sendo que a não verificação dos pressuposto não impede a que, nas restantes situações em que seja solicitada a suspensão da eficácia, a posição do requerente venha a ser acautelada através do mecanismo do art. 128º. Cumpre ainda defender que a tutela conferida pela proibição de executar segundo o art. 128º, não é tão intensa como resultaria da suspensão do art. 131º, como nos indica o preceito. Esta poderá ser levantado através da “resolução fundamentada” pela autoridade requerida a fim de iniciar ou prosseguir a execução.
O art. 128º n.º 1 determina a produção automática de um efeito ex lege, que é favorável ao requerente da providência, que poderá ser levantado pela autoridade administrativa requerida por razões de interesse público.
A proibição e executar o ato só opera quando a autoridade requerida tenha recebido o duplicado do requerimento, conformar nos indica o art. 128º n.º1, o que no entender de Mário Aroso de Almeida, apenas acontece com a citação no processo cautelar. Todavia, o decretamento provisório de providências cautelares surgem num momento ulterior àquele em que eventualmente opera o art. 128º, uma vez que a admissão do requerimento cautelar e subsequente citação da entidade requerida depende de despacho liminar, art. 116ºn.º1. Devido à urgência da situação podemos concluir que o requerente poderá solicitar, nos termos do art.131º, do decretamento provisório da suspensão.
O n.2 do art. 128º faz referência aos “interessados”, o que na verdade impõe à autoridade administrativa o dever de impedir diretamente os beneficiários de atos favoráveis de continuarem ou iniciarem a execução desses actos. Esta proibição terá efeitos a nível interno e externo, sendo que a nível externo poderá resultar em injunções que a Administração deverá direcionar a terceiros para impedir a execução do ato de que foi objeto do pedido de suspensão de eficácia. A nível interno, resultará de instruções dadas a serviços competentes para paralisar a prática de atos jurídicos de execução da iniciativa da Administração.
Segundo a jurisprudência, a resolução fundamentada deve dar entrada no tribunal dentro do prazo de 15 dias, sendo certo que no decurso deste prazo não poderão ser praticados atos de execução antes do seu envio para o tribunal. Conforme nos refere o n.º 4 do art 128º,“quando as circunstâncias o imponham”, entende-se que este funcionamento se configura à margem do juiz cautelar, visto que o juiz apenas poderá intervir no caso do interessado vier contestar eventuais condutas de execução indevidas.
O levantamento da proibição de executar poderá constituir uma possibilidade, na medida em que houve uma “resolução fundamentada”, devendo esta ser de natureza excecional, no entender da jurisprudência, segundo o “princípio da proibição da execução de um acto administrativo, na pendência da providência cautelar de suspensão de eficácia, e a execução é a execução do ato administrativo”[2].
O nº.4 do art. 128º diz-nos que o “interessado pode requerer ao tribunal (…) a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida.”. Este regime dispensa ao interessado a possibilidade de impugnar a resolução fundamentada e os atos jurídicos de execução que sejam praticados, com base na resolução. Apenas prevê a possibilidade do interessado reagir de forma direta contra os atos de execução, pedindo ao juiz cautelar que declare como ineficazes. Ao interessado não é imposto, pelo art. 128º, nenhum ónus formal de impugnação da resolução fundamentada[3]. No entanto, a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida não levanta questões quanto a existência jurídica desses atos, somente paralisa os efeitos, conforme decorre de uma intervenção que tem como escopo uma tutela provisória. Com efeito, nos casos de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, constitui a entidade requerida no dever de proceder a essa reconstituição.
Nos termos do art. 143º,n.º1, este não deve ter um efeito suspensivo, nos casos em que se suscite um recurso jurisdicional interposto contra o juiz cautelar, quando julgue improcedente a resolução que permitiu a execução do acto, e declare a ineficácia dos atos de execução indevida, uma vez que a decisão é “referente à adoção de providências cautelares”, segundo o n.º 2 deste artigo.
No entender de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, a proibição de executar o acto administrativo apenas se aplica enquanto, no processo cautelar, não for proferida decisão que indefira o pedido de suspensão de eficácia. A proibição termina quando ocorra a emissão de uma tal decisão mesmo que este seja objeto de recurso jurisdicional. Com efeito, enquanto não seja proferida no âmbito do processo cautelar uma decisão judicial eficaz sobre os riscos que decorrem da eventual execução, apenas vigora, num primeiro grau e jurisdição, o indeferimento de um pedido de suspensão da eficácia que faz cessar a proibição de executar o acto administrativo enquanto não seja proferida uma decisão.
A resposta é dada pelo n.º4 do art. 128º ao consagrar que o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida poderá se levantada até ao trânsito em julgado da decisão do processo cautelar. Mário Aroso DE ALMEIDA salienta que a entidade não se encontra proibida de praticar os atos de execução, embora tenha sido interposto recurso com efeito devolutivo. Pretende-se, assim, de preservar a utilidade da providência de suspensão de eficácia.
Quanto ao incidente de declaração de ineficácia, PAULO PEREIRA GOUVEIA defende que o n.º6 pretende assegurar o princípio do contraditório devido à necessidade de abranger na contraparte, não só a entidade requerida, como os contrainteressados, que estejam envolvidos no processo com a declaração da ineficácia de atos de execução indevida e pela consecutiva reconstituição da situação anterior.
Conclui-se, neste breve comentário, que ao regime do art. 128º do CPTA têm sido feitos reparos significativos. A principal crítica surge com a possibilidade da proibição de executar poder ser suscitada pela própria entidade requerida, por intermédio de uma emissão de resolução fundamentada, sem a prévia intervenção do juiz cautelar. A introdução do prazo de 15 dias levanta sérias dúvidas quanto ao objetivo deste, uma vez que promove as entidades públicas a emitir resoluções fundamentadas que poderiam não chegara a ser emitidas, contribuindo para uma banalização do recurso a este regime, ao contrário do que se pretendia com a norma. Em todo o caso, cumpre ainda dizer, que a solução consagrada no art .131º e a difícil articulação com o art. 128º, confia ao juiz cautelar a tutela dos interesses prejudicados pela morosidade do processo cautelar nas situações de maior urgência. Deparamo-nos com uma limitação fortemente marcada pela jurisprudência na interpretação e consequente aplicação do art. 131º.
Na posição defendida por MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, caso se pretenda eliminar o regime do art. 128º, teríamos de reconduzir este preceito contra a morosidade dos processos cautelares ao instituto do decretamento provisória de providências cautelares, através de uma adaptação dos requisitos de que depende do art. 131º, aos casos de decretamento provisória de suspensão da eficácia de atos administrativos.
Deste modo, este regime comprova mais uma vez múltiplas deficiências quanto à proteção adequada no âmbito dos contrainteressados, titulares de interesses contrapostos aos atos do requerente da suspensão da eficácia.
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 7 de Maio de 2009, Proc. n.º 4996/09., análise feita ao art. 128ºdo CPTA:
O art. 128º do CPTA tem sido alvo de várias interpretações, sendo que a jurisprudência tem entendido, no Ac. deste Tribunal Central Administrativo Sul de 25-11-2010, P. nº 6759/10, que o art. 128.º,n.º3 “Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no n° 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta”. Deste modo, este regime pressupõe a existência de uma acto de execução, para que seja útil esclarecer se a execução é ou não indevida. O objetivo do art. 128º prende-se em torno da ideia de “execução”.
O Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 14-10-2010, P. nº 5764/09, refere novamente que a ratio do incidente do art. 128º CPTA, – “declaração de ineficácia dos actos de execução” – não se pode confundir com o objecto da acção cautelar.
No acórdão em análise, é referido que a ratio do n.º1 do art. 128º CPTA, visa evitar o periculum in mora do próprio processo cautelar. O n.4 do art. 128º permite que se houver interesse em agir, pode-se requerer “ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida”, ou seja, que paralisem os efeitos durante a lide cautelar.
Levantou-se a questão de saber o que é uma“execução indevida”. O n.º 3 vem dizer que a execução do acto suspendendo é indevida caso falte a resolução prevista no n.º 1, ou no caso do tribunal julgar improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.
Conclui-se que o juiz deve examinar, no caso desta existir, a resolução, sendo certo que não é a mesma coisa que analisar um acto impugnável.
A economia processual fala mais alto, valendo a pena quando estamos perante uma análise de motivos concretos da “resolução fundamentada”, se houver desrespeito pela regra imperativa ope legis presente no art. 128º, n.º 1 do CPTA, isto é, se estivermos perante a execução do acto administrativo.
Bibliografia:
Almeida, Mário Aroso de, “Art. 128.º do CPTA: realidade e perspetivas”, in Cadernos de Justiça Administrativa (CJA), n.o93, Maio/Junho de 2012, pp.3 a 8.
Almeida, Mário Aroso de, “Manual de Processo Admninistrativo” Ed. Almedina, Coimbra 2010;
Almeida, Mário Aroso de – O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª Ed., Almedina, Coimbra, 2004;
Almeida, Mário Aroso de, CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª Edição , Almedina, 2007;
Andrade, José C. Vieira de, “A Justiça Administrativa,a Ed., Almedina, Coimbra 2004 e 2005, pags. 332.
Gonçalves, Pedro Costa, Azevedo, Bernardo, Impugnabilidade dos actos praticados ao abrigo do art. 128.o, n.o2, do CPTA e inconstitucionalidade da norma habilitante, in CJA, pags 7 e 8.
Gouveia, Paulo Pereira,“As realidades da nova tutela cautelar administrativa”, CJA, n.º55, pag.13
Martins, Ana Gouveia, “Perspectivas de Evolução da Tutela Provisória do Processo Cautelar”,in CJA, n.o79, pp.15 a 28;
[1] Ac. TCA de sul de 8 de marco 2007. Proc. n.º2202/06
[2] in afirmando no Acordão do TCA Norte de 1 de março de 2007. Processo n.º 244/06).
[3] conforme foi citado pelo Acordão do Tribunal Centra Administrativo Sul de 7 de Maio de 2009, Proc. n.º 4996/09.
Constança Maria Rodrigues, (26682) subturma8
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