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Regime do Tribunal dos Conflitos: uma reforma mais do que necessária

O papel desempenhado pelo Tribunal dos Conflitos na Resolução de Conflitos de Jurisdição
O progresso da “publicização do Direito Privado” e a “privatização do Direito Público”, enunciados pelo Professor Vasco Pereira da Silva, tornam árdua a tarefa de circunscrever uma linha de fronteira sobre o que constitui matéria de competência dos tribunais administrativos e o que competiria aos tribunais judiciais, sendo suscetível gerador de consideráveis conflitos de jurisdição.
 No presente trabalho pretendo explanar a origem e evolução do Tribunal dos Conflitos, expor o seu regime, e dar o meu parecer sobre o trabalho que tem sido desenvolvido por este. 

Enquadramento histórico do Tribunal dos Conflitos português
De forma bastante breve e remetendo para o Decreto n.º 18:017, de 28 de fevereiro de 1930, temos que o Tribunal dos Conflitos português veio surgir inicialmente na dependência orgânica do, na altura, Supremo Conselho de Administração Pública. Este era originalmente constituído por dez juízes: cinco vogais desse Supremo Conselho e cinco conselheiros do Supremo Tribunal de Justiça, sorteados para cada processo (artigo 61.º do citado diploma). Cabendo-lhe, em termos gerais, “conhecer dos conflitos positivos ou negativos de jurisdição e competência entre as autoridades administrativas e judiciais”. No seu território de intervenção, destacavam-se conflitos de duas espécies: aqueles que se verificassem entre as autoridades administrativas não contenciosas e os tribunais judiciais; e aqueles que ocorressem entre as autoridades administrativas «contenciosas» (atualmente, os nossos tribunais administrativos) e os tribunais judiciais. 
 Se prosseguirmos para 1934, ano em que fora revisto o Estatuto Judiciário/1928, temos que o mesmo insistia em atribuir ao Supremo Tribunal de Justiça o conhecimento de “conflitos de jurisdição (…) entre as autoridades ou tribunais administrativos [e] fiscais e as autoridades ou tribunais judiciais”, todavia, em termos práticos, não era isto que sucedia, dado o facto de o Tribunal dos Conflitos ser o órgão preferencial.
 O Código de Processo Civil de 1939 aditou uma nova via de acesso ao Tribunal de Conflitos, dando a possibilidade de as partes poderem recorrer, em segunda instância, caso a Relação se declarasse incompetente pelo facto de a causa pertencer ao contencioso administrativo. Posteriormente, o Estatuto Judiciário/1944 veio declarar de forma discutível a competência do Tribunal de Conflitos para “resolver [os conflitos] que [se dessem] entre as autoridades e tribunais administrativos e entre estes e os judiciais”. 
 Em termos gerais, podemos declarar que na “infância” do Tribunal dos Conflitos a este competiria conhecer, para além dos recursos interpostos de decisões declinadoras de jurisdição proferidas pelos Tribunais da Relação, dos conflitos que se verificassem entre tribunais judiciais e tribunais administrativos, ou entre tribunais judiciais e órgãos administrativos, por outro lado, ocupar-se-ia da jurisprudência e das leis processuais e de organização judiciária que lhe seguiriam, mesmo após a Constituição da República Portuguesa de 1976. 

A necessidade de uma derradeira reforma
Este novo regime da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro, veio revogar e substituir o quadro normativo precedente, já arcaico e gerador de múltiplas disfuncionalidades que se apoiava fundamentalmente em diplomas aprovados na década de 30 do século passado. Alguns dos motivos que concretamente justificaram a reforma do regime de funcionamento do Tribunal de Conflitos passaram pelo facto de, entre outros: 
  • O enquadramento normativo pecava muito dada a sua “dimensão arqueológica”, como bem refere o professor José Duarte Coimbra; 
  • O Tribunal dos Conflitos continuar a operar parcialmente junto do Supremo Tribunal Administrativo, pese a sua autonomia formal e nominativa; 
  • A composição orgânica era excessiva e caracterizada pela variabilidade que afastava a previsibilidade que lhe era expectável; 
  • A existência de incertezas sobre a admissibilidade da resolução de conflitos verificados entre tribunais e órgãos responsáveis pelo exercício de funções administrativas ao Tribunal dos Conflitos; 
Posto isto, temos o “nascimento” da Lei n.º 91/2019, que entrou em vigor a 5 de outubro de 2019, com o propósito de tornar mais célere e estável a resolução de conflitos de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos e fiscais, definindo a composição, a competência, o funcionamento e o processo perante o tribunal dos conflitos que passa a ter uma composição fixa, todavia variável, de três membros de entre os respetivos presidentes e vice-presidentes dos Supremos Tribunais das duas jurisdições. 
 O novo regime do processo de resolução dos conflitos de jurisdição agora definido assenta nas regras do Código de Processo Civil (CPC), com algumas adaptações já existentes em matéria de recursos, nomeadamente, no CPC, no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e no Código de Processo Penal (CPP). 
 Esta reforma veio trazer sobretudo uma maior variedade e alcance das perspetivas presentes no Tribunal dos Conflitos, dadas as transformações à sua composição, a ser abaixo explicitada; para além de também trazer segurança, conformidade e eficiência no que diz respeito à jurisprudência do Tribunal. Para além disto, trouxe uma via de acesso exclusiva ao Tribunal dos Conflitos que foram as consultas prejudiciais sobre questões de jurisdição, algo que desde já destaco de forma imensamente positiva. 

Composição do Tribunal de Conflitos
O Tribunal dos Conflitos é composto por um presidente e por dois juízes (artigo 2.º/1 da Lei 91/2019). É presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça (STJ) ou pelo Presidente do Supremo Tribunal Administrativo (STA), consoante a última das decisões que originam o conflito ou a decisão recorrida tenha sido proferida, ou a consulta tenha sido submetida, respetivamente, por um tribunal judicial ou por um tribunal da jurisdição administrativa e fiscal (artigo 2.º/2 da Lei 91/2019). 
De acordo com o disposto no artigo 2.º/3 da Lei 91/2019, os restantes juízes do Tribunal dos Conflitos são: 
  • O vice-presidente do STJ mais antigo no cargo ou, se for igual a sua antiguidade, o mais antigo na categoria, que fica a ser o relator sempre que a presidência caiba ao Presidente do STJ (alínea a); e 
  • O vice-presidente do STA eleito de entre e pelos juízes das respetivas Secções de Contencioso Administrativo ou de Contencioso Tributário, consoante o pedido, o recurso ou a consulta diga respeito, respetivamente, a matéria administrativa ou tributária, que fica a ser o relator sempre que a presidência caiba ao Presidente do STA (alínea b). 
Neste último caso, quando existam dúvidas sobre a qualificação da matéria como administrativa ou tributária, compete ao Presidente do STA proceder à indicação de qual dos seus vice-presidentes integrará o Tribunal dos Conflitos (artigo 2.º/4 Lei 91/2019). 
Competência do Tribunal dos Conflitos
À luz do disposto no artigo 3.º da Lei 91/2019, incumbe ao Tribunal dos Conflitos conhecer:  

1.      dos pedidos de resolução de conflitos de jurisdição formulados nos termos na nova lei: 
Existe conflito de jurisdição quando: 
  • Conflito positivo: dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão; 
  • Conflito negativo: dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, declinam o poder de conhecer da mesma questão. 
Não há conflito de jurisdição enquanto forem suscetíveis de recurso ordinário as decisões proferidas sobre a questão da jurisdição. 
A resolução do conflito pode igualmente ser pedida por qualquer das partes ou pelo Ministério Público (MP), mediante requerimento dirigido ao presidente do Supremo Tribunal referido.  

2.   das consultas prejudiciais sobre questões de jurisdição submetidas (artigo 15.º da Lei 91/2019): 
Sempre que, na pendência de uma ação, incidente, providência ou recurso, se suscitem fundadas dúvidas sobre a questão da jurisdição competente, qualquer tribunal pode, oficiosamente ou a requerimento de uma das partes, submeter a sua apreciação ao Tribunal dos Conflitos.  
A consulta não tem lugar em processos urgentes. A decisão de submeter ou de não submeter a questão da jurisdição competente à apreciação do Tribunal dos Conflitos é irrecorrível. 

3.      dos recursos destinados a fixar o tribunal competente, no âmbito do CPC:
  • Quando a Relação tenha julgado incompetente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal; 
  • Quando um Tribunal Central Administrativo julgue incompetente um tribunal administrativo de círculo ou um tribunal tributário por a causa pertencer ao âmbito de jurisdição dos tribunais judiciais. 
O processo perante o Tribunal dos Conflitos deve ser urgente, correndo nos próprios autos quando o conflito for negativo.
Atualmente, existem duas vias de acesso ao Tribunal dos Conflitos: 
  • Em casos de pré-conflito: recurso de decisões dos Tribunais da Relação ou dos Tribunais Centrais Administrativos; e 
  • Em casos de conflito efetivo: pedidos de resolução. 
Considerações finais
No meu entendimento, esta alteração ao regime da resolução dos conflitos de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos e fiscais veio claramente muito tarde. Entendo que na década de trinta quando este regime entrou em vigor, as vezes em que este tipo de conflitos ocorria não fossem de facto tão frequentes, ainda assim, é nítida a desatenção dos órgãos que demoraram quase 90 anos a atualizar, detalhar e conceder a devida atenção à questão em causa. Segundo a Ministra da Justiça, em conferência de imprensa, “Em janeiro deste ano [2019] já aconteceu cerca de 20 vezes haver dúvidas sobre qual o tipo de tribunal que deve dirimir um caso”. Na minha perspetiva, não seria necessário deixar a situação chegar a este ponto para poderem proceder a esta reforma. O ordenamento portuguesa poderia, nesta e em outras tantas matérias, ser mais proativa, diligente e ágil.
 Relativamente à redação da Lei n.º 91/2019, acredito que esta não podia ser mais cristalina, sendo o seu conteúdo bastante completo e de compreensível entendimento, poupando o intérprete de trabalhos desmedidos. Deste modo, isto leva-me a crer que os noventa anos que esta lei levou a ser desenvolvida não se explicam pela complexidade e trabalhos que esta exigia, pelas razões já explanadas. A única justificação que consigo apontar é tão só a já mencionada desatenção e falta de diligência.  
 Quanto ao trabalho que tem sido desenvolvido pelo Tribunal dos Conflitos, creio que tem sido deveras eficiente. Considero que as decisões tomadas por este são concisas e concretas. Destaco ainda positivamente o facto de o processo perante este tribunal ser isento de custas (artigo 5.º/2 da Lei n.º 91/2019), destacando de igual modo a liberdade conferida ao tribunal para quando tenha conhecimento do conflito, poder e, inclusivamente, dever suscitar oficiosamente a sua resolução junto do presidente do Supremo Tribunal a quem caiba a presidência do Tribunal dos Conflitos (artigo 10.º/1 da Lei n.º 91/2019).

Bibliografia
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Manual de Processo Administrativo», 4ª ed., Almedina, Coimbra, 2020
VIEIRA DE ANDRADE, «A Justiça Administrativa (Lições)», 17ª edição, Almedina, Coimbra, 2019
VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», 2ª. edição, Almedina, Coimbra, 2009. 


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