A ação popular e o regime do art.9º do CPTA
O Contencioso Administrativo, numa visão clássica, era tido como uma forma de “mera verificação da legalidade de uma atuação administrativa”, como refere o Professor Vasco Pereira da Silva.
Na prática, o que isto representava, era um não reconhecimento de direitos subjetivos das partes, em que o particular se apresentava como um “objeto do poder soberano”, segundo Erichsen-Martens. Deste modo, pode dizer-se que estávamos perante uma administração autoritária e agressiva para com os direitos dos particulares, na medida em que estes apenas tinham direitos nas suas relações particulares, ao contrário do que acontecia com a sua relação com a administração. Esta conceção foi marcada pelos “Traumas da sua infância difícil” e encontra lugar nas visões tradicionais do Contencioso Administrativo.
Assim sendo, estávamos perante uma conceção actocêntrica do Direito Administrativo, que apenas demonstrava preocupação com as manifestações de poder da Administração.
Contudo, o estatuto de parte no Contencioso Administrativo não era apenas negado ao particular. Na verdade, a promiscuidade entre a Administração e a Justiça revê-se também no facto da Administração se encontrar em juízo apenas para auxiliar o tribunal, de modo a que este estabelecesse a legalidade e o interesse público, tal como o Professor Vasco Pereira da Silva refere.
Com a Constituição de 1976, assistimos ao ultrapassar da promiscuidade entre a Administração e a Justiça, uma vez que, em Portugal, esta passou a integrar o Contencioso Administrativo no poder judicial.
Presentemente, a regra de que os particulares e a Administração são partes no processo administrativo está consagrada de forma expressa. Esta ideia encontra-se subjacente às regras comuns sobre legitimidade, como decorre do artigo 9º e seguintes do Código do Processo Administrativo. No artigo 9º é estabelecido que a atribuição da legitimidade é feita em razão da posição dos sujeitos e da alegação de direitos e deveres recíprocos, na relação jurídica substantiva. Posto isto, sempre que o autor alegue ser parte na relação material controvertida, é considerado como parte legitima, isto é, quando alegue a titularidade de posições substantivas de vantagem no âmbito da relação jurídica administrativa ou a titularidade de direitos subjetivos.
Para o Professor Vasco Pereira da Silva, não se justifica a distinção clássica entre direitos subjetivos, interesses legítimos e interesses difusos, no que respeita ao problema da qualificação das posições jurídicas substantivas dos particulares perante a Administração.
Interessa também salientar que o autor publico e o autor popular são considerados sujeitos ativos no Contencioso Administrativo, nos termos do artigo 9º/2. Por conseguinte, podemos afirmar que estamos perante uma função objetiva do Contencioso Administrativo, uma função de tutela de legalidade e do interesse público, prosseguindo uma tutela objetiva de bens e valores constitucionalmente protegidos. Deste modo, assistimos a um fenómeno de extensão da legitimidade a quem não alegue ser parte numa relação material que se proponha submeter à apreciação do tribunal, tal como afirma o Professor Mário Aroso de Almeida.
Atualmente, a ação pública constitui o principal poder de intervenção por parte do Ministério Público, uma vez que com a reforma do Contencioso Administrativo, assistiu-se a uma revalorização do papel do sujeito processual do Ministério Público. Por outro lado, no que respeita à ação popular, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, existiu uma transposição, por parte do legislador, para o domínio do Contencioso Administrativo, tal como podemos observar no disposto na Lei 83/95 de 31 de Agosto (relativa ao Direito de Participação Procedimental e de Ação Popular).
Ora, no artigo 9º, terá de se fazer uma separação entre a legitimidade para a defesa de interesses próprios e a legitimidade dos agentes, previstos no nº2 do citado artigo, para a defesa do interesse público e da legitimidade, mediante o exercício da ação pública ou da ação popular. No primeiro caso (disposto no artigo 9º/1), estamos perante uma função essencialmente subjetiva por parte do Contencioso Administrativo, pela qual se procede a uma proteção dos direitos dos particulares (o que acaba por consistir na função principal da Justiça Administrativa), segundo o Professor Vasco Pereira da Silva. Porém, no número 2 do artigo 9º, a função exercida pelo Contencioso Administrativo é, essencialmente, objetiva, havendo um objetivo de tutela da legalidade e do interesse público.
Tal como consagrada no CPTA, a ação popular consagra duas modalidades. A primeira, corresponde à ação popular supletiva, consagrada no já citado 9º/2, e a ação popular corretiva (de âmbito autárquico), prevista no artigo 55º/2.
Relativamente à ação popular supletiva, esta consiste na modalidade de ação popular dirigida à defesa judicial dos direitos da Administração, contra quaisquer atos que a prejudiquem, e à proteção, nas palavras do Professor Robin de Andrade. Este seu carácter “popular” advém do facto de não existir uma invocação de um interesse concreto, de modo a assegurar a legitimidade. Assim sendo, os agentes apenas terão de invocar determinadas relações pessoais com a situação, que se revelem com uma especial ligação aos interesses da coletividade, de modo a que lhes seja reconhecido direito de ação judicial.
No entanto, a ação popular corretiva caracteriza-se por ser destinada à impugnação da legalidade dos atos administrativos, tendo apenas legitimidade ativa os cidadãos eleitores, nos termos do artigo 55º/2.
Posto isto, o Professor Vasco Pereira da Silva, questiona se ainda se justifica existir uma tal dualidade de regimes de ação popular ou se, pelo contrário, se deve entender que a ação popular que a ação popular corretiva foi absorvida pela previsão genérica da ação popular. A sua resposta é a de que “a ação popular correlativa caducou”, na medida em que a ação popular supletiva (que, segundo o Professor, é a “ação popular genética”) goza de requisitos de admissibilidade mais amplos que, necessariamente, absorvem os anteriores. Assim sendo, conclui-se que não subsiste qualquer âmbito de aplicação próprio da ação popular autárquica, que não esteja já abrangido na ação popular, prevista no artigo 9º/2. Diversamente, os Professores Jorge Miranda e Luís Fábrica defendem que faz todo o sentido existir esta diferenciação de regimes.
Na minha opinião, a posição do Professor Vasco Pereira da Silva é que a que fará mais sentido, sendo que não se afigura muito logico existirem dois regimes sobre a mesma matéria, com a diferença de que na ação popular correlativa se faz uma maior limitação dos sujeitos, que podem ter legitimidade ativa. Deste modo, considero que faria mais sentido proceder-se a um englobamento dos dois regimes de ação popular, na medida em que a ação popular genérica admite já a ação popular, prevista no artigo 55º/2.
Bibliografia:
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2009;
ALMEIDA, Mário Aroso de. Manual de Processo Administrativo, 3.ª Edição Almedina, 2017;
ANDRADE, José Robin de, A Acção Popular no Direito Administrativo Português, Coimbra, 1967;
Reforma do Contencioso Administrativo Vol I, Coimbra, 2003.
Carlota Malhado
4º ano, TA
Subturma 8
Nº 58581
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