INTRODUÇÃO
Ministério
Público é um órgão constitucional com competência para exercer a acção penal,
participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania,
representar o Estado e defender a legalidade democrática e os interesses que a
lei determinar (art.º 219º da CRP).
Actualmente,
encontra-se normativamente habilitado a exercer um vasto leque de posições
processuais, assumindo tanto as vestes de autor e de réu como de amicus
curiae.
O seu estatuto
funcional, previsto no art.º 219º da Lei Fundamental, confere-lhe uma amplitude
de poderes susceptível de gerar conflitos de deveres.
Tal é
particularmente visível no contencioso administrativo, na medida em que se
manifesta, no mínimo contraditório que lhe caiba promover a defesa da
legalidade e que simultaneamente lhe compita, nos processos em que estejam em
causa relações contratuais e de responsabilidade, ser advogado do Estado quando
o próprio Estado potencialmente ofendeu a legalidade.
O CPTA (já
considerando as revisões de 2015 a 2019) obriga o intérprete a convocar o disposto
no Estatuto do Ministério Publico para determinar o âmbito da representação do
Estado pelo Ministério Público no contencioso administrativo.
O novo Estatuto
do Ministério Público que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2020, aprovado
pela Lei nº 68/2020, de 27 de Agosto, vem trazer novas soluções sobre a
representação do Estado pelo Ministério Público no sentido de esta apenas ter
lugar se verificados, certas condições que, tendem a reservar a representação
do Estado pelo Ministério Público para situações muito particulares
A PLURALIDADE DE FUNÇÕES DO MINISTÉRIO
PÚBLICO NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Segundo os
Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira as funções do Ministério Público
podem agrupar-se em quatro áreas: representar o Estado, nomeadamente nos
tribunais, nas causas que ele seja parte; exercer a acção penal; defender a
legalidade democrática, intervindo no contencioso administrativo e fiscal e na
fiscalização da constitucionalidade e defender os interesses de determinadas
pessoas mais carenciadas de protecção.
Similarmente,
para o Professor Sérvulo Correia, as funções do Ministério Público são de três
ordens: acção pública, coadjuvação do Tribunal na realização do Direito e por
último, patrocínio judiciário do Estado e de outras pessoas representadas por
imperativo legal.
O Ministério
Público caracteriza-se, nas palavras do Professor Sérvulo Correia, pela sua
unidade orgânica, pela multiplicidade de funções e pela prossecução de diferentes
interesses públicos.
Assim, cabe ao
Ministério Público promover acção pública, ou seja, intentar acções em defesa
da legalidade e de certos interesses coletivos essenciais. Neste quadro, “o
Ministério tem legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na
lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e de
bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o
urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural
e os bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”, nos termos
do nº2º do artigo 9º do CPTA.
Estão ainda
cometidas ao Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo funções
de amicus curiae, embora tenha sido nessa dimensão que o seu papel foi
mais reduzido na reforma do contencioso administrativo, não só por opção do
legislador, mas por imposição da jurisprudência do Tribunal Europeu dos
Direitos do Homem e do Tribunal Constitucional.
Efectivamente,
aquele tribunal europeu decidiu, no Caso Lobo Machado c. Portugal
(Acórdão de 20 de fevereiro de 1996,
proferido no Processo nº 15764/89) que a presença de um Procurador, com direito
a ser ouvido na discussão, nas sessões de julgamento no Supremo Tribunal Administrativo
e no Tribunal Central Administrativo prevista no art.º 15º da Lei de Processo
nos Tribunais Administrativos de 1985, violava o nº 6º da Convenção Europeia
dos Direitos do Homem (direito a um processo equitativo).
Na mesma linha,
o Tribunal Constitucional entendeu também que o artº 15º, daquela Lei era inconstitucional
por violação do art.º 20º nº4º da CRP por considerar que “o respeito por um processo
equitativo supõe a criação de condições objectivas que permitam assegurá-lo. Ora,
não se vê como tal possa acontecer quando um elemento exterior ao colégio de juízes,
que tem por missão decidir a controvérsia, pode participar na discussão e
assistir à deliberação, em sessão sujeita ao regime de segredo, numa fase em
que qualquer intervenção se apresenta como particularmente decisiva porque antecede
imediatamente a tomada de decisão. (Acórdãos do Tribunal Constitucional nº 412/2000,
de 4 de outubro de 2000, proferido no Processo nº975/98, e nº 157/01, de 4 de abril
de 2001, proferido no Processo nº67/2001.
Assim, a intervenção
do Ministério Público na discussão de julgamento foi eliminada, mas a sua
função como auxiliar do tribunal continua a assumir alguma relevância,
designadamente nos seguintes momentos: na
intervenção na acção especial, após a citação da entidade demandada e dos contrainteressados,
para requerer a realização de diligências instrutórias, pronunciar-se sobre o
mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses
públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores e bens referidos no
nº2º do artº 9, e ainda, nos processos impugnatórios, invocar causas de invalidade diferentes das que
tenham sido arguidas na petição ou quaisquer questões que determinem a nulidade
ou inexistência do acto impugnado (nº2 a 4 do artº85) e interpor recursos
jurisdicionais ou pronunciar-se, em sede de recurso, mesmo quando não tenha
sido parte na acção (artº 136º, 141º, 146º, 152º e 155º).
Este elenco,
longe de pretender ser exaustivo, circunscreve-se às competências cometidas
pelo Ministério Público no CPTA, sem referir outras competências que constam de
legislação avulsa, em matéria de ambiente e de urbanismo, por exemplo.
Isto significa
que o Ministério Público desempenha, simultaneamente, funções estritamente
objectivistas, inscritas numa dimensão teleológica, ou seja, de protecção de
certos fins e interesses – defesa da legalidade democrática e dos valores
referidos no artº 9º nº 2º do CPTA – e funções de índole subjectivista, que
visam a defesa de uma parte, na qual se inscreve a representação do Estado.
Esta
contraposição é temperada pela circunstância de o Estado prosseguir o interesse
público e não interesses particulares. Isso não significa, contudo, que o
interesses público tal como é perspetivado e defendido em cada caso pelo Estado
seja sempre coincidente com o princípio da legalidade.
É exactamente
nas situações em que a situação administrativa seja ilegal ou de duvidosa
legalidade que o Ministério Público se encontra numa encruzilhada entre a prossecução
do interesse público e a defesa da legalidade democrática.
A maioria dos
Autores defende que todas as actuações do Ministério Público têm
necessariamente, de se pautar por critérios de legalidade, imparcialidade e
objectividade e que, por isso, em caso de contradição, deve ceder a função de
representação do Estado.
Assim, quando
a pretensão do Estado seja manifestamente ilegal, o Ministério Público não deve
representá-lo, optando por solicitar à Ordem dos Advogados a indicação de um
advogado para representar o Estado, de acordo com o disposto no artº 69º do
EMP. Mas o art.º 69º limita-se aos casos
de conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o MP deva representar,
não sendo aplicável a todas as situações em que haja dúvidas quanto à
legalidade da pretensão defendida em juízo pelo Estado.
Por sua vez, uma
situação de conflito entre pessoas – e não entidades públicas – pode verificar-se
quando uma das pessoas referidas na parte final da alínea a do nº1º do artº 3º
do EMP – um incapaz, um menor ou um ausente – ou ainda quando um trabalhador ou
sua família (Alínea d do mesmo preceito) intente uma acção contra o Estado no
quadro de uma relação materialmente administrativa que se subsuma num dos casos
em que a representação do Estado cabe ao MP nos termos do nº2º do artigo 11º do
CPTA.
Finalmente, a
última situação é a que se afigura mais problemática, uma vez que respeita ao
conflito de interesses que ao Ministério Público cumpra defender. Estes
conflitos podem, ainda assim, subdividir-se em dois tipos completamente diferentes,
segundo a Professora Alexandra Leitão.
Em primeiro lugar
encontravam-se aquelas situações em que o Ministério Público intenta uma acção
pública, comum ou especial, no âmbito das competências descritas.
Como refere a Professora
Alexandra Leitão, no âmbito da acção pública o Ministério Público tanto podia
intentar acções administrativas especiais, como acções administrativas comuns,
pelo que “a acção pública deixava de ter função meramente declaratória para
passar a poder ter efeitos condenatórios, ou mesmo constitutivos”. Isto
significava que podia haver acções públicas de contratos e de responsabilidade
civil extracontratual nas quais o Ministério Público não podia representar o
Estado porque estaria, simultaneamente, no papel de autor e demandado.
Actualmente, e
após a revisão de 2015, extinguiu-se o regime dualista de acção administrativa comum
e especial passando todos os processos do contencioso administrativo a correr
na forma única da acção administrativa.
Nestes casos aplicava-se o artº
69º do EMP, na medida em que o interesse prosseguido pela acção pública devia prevalecer.
Podia no
entanto, ocorrer que numa acção administrativa comum de contratos ou de
responsabilidade civil extracontratual em que o Estado fosse demandado na
pessoa do Ministério público, este entenda que a defesa do Estado põe em causa
a legalidade.
Segundo a Professora
Alexandra Leitão, esta situação não parecia subsumir-se num conflito de
interesses, visto que, em rigor, não estavam em conflito interesses que ao Ministério
Público deva prosseguir, existindo, antes um conflito entre a dimensão teleológica
e axiológica da sua actuação – no caso, a defesa da legalidade – e a dimensão
funcional, na qual se insere a representação do Estado.
A primeira dimensão deve prevalecer naqueles
casos em que seja evidente que a pretensão a defender pelo Estado na acção é manifestamente
ilegal, aplicando-se analogicamente a solução do artº 69º. Por outras palavras,
como defendia o Professor Sérvulo Correia, este preceito só se devia aplicar em situações
extremas.
Mas já não se
afigura que a dimensão teleológica deva prevalecer em casos de dúvida, razão
pela qual a Professora Alexandra Leitão defende uma aplicação restritiva do artº 69º a
este tipo de situações.
A própria
circunstância de o Ministério Público invocar a existência de uma ilegalidade
que lhe impõe o afastamento da sua função de representação do Estado pode acarretar,
por si só, um prejuízo para a posição deste na medida em que traduz um juízo de
valor sobre a sua pretensão.
Para a
Professora Alexandra Leitão e o Professor Tiago Serrão, a melhor solução seria retirar ao Ministério
Público a função de representação do Estado exatamente para evitar situações de
conflito entre a defesa da legalidade e a defesa do Estado.
A Professora, tende
a considerar que qualquer uma das entidades ou pessoas que o Ministério Público
representa nos termos da alínea a do nº1º do art.º 3º do respectivo Estatuto
deveria poder invocar uma situação de conflito e constituir advogado ou
requerer à Ordem dos Advogados a nomeação de um. Por outras palavras: o
mecanismo do art.º 69º não deveria operar apenas oficiosamente, mas também por
iniciativa das partes.
BIBLIOGRAFIA
. ALMEIDA, Mário
Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016
. LEITÃO, Alexandra, A Representação do
Estado pelo Ministério Público, Coimbra Editora, 2013
. PEDRO, Ricardo, O novo
Estatuto do Ministério Público: o fim da
função de representação do Ministério Público (?). Killing me softly with these
(legal) words…, Revista do Ministério Público, Setembro de 2019
. SILVA, Vasco Pereira da, O
Contencioso no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009
WEBGRAFIA
.https://www.e-publica.pt/volumes/v3n1a10.html
Sara Castro nº23483
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