A questão da legitimidade
quanto à impugnabilidade do ato administrativo: panorama do Contencioso
Administrativo
I)- O ato administrativo: Breve introdução e evolução histórica
O ato administrativo é uma manifestação jurídica com extrema importância no ordenamento
jurídico português e teve origem em França, em plena revolução francesa. Na sua
primeira conceção, o ato administrativo pretendia delimitar as ações da
administração Pública excluídas por lei da fiscalização dos tribunais
judiciais.[1] Ao
longo de toda a história, o conceito de ato administrativo sofreu várias
mutações quanto à sua definição e âmbito de aplicação. Atualmente, por cá, o
ato administrativo é regulado nos artigos 148º e seguintes do Código do
Procedimento Administrativo (doravante “CPA”) e está presente nas decisões
jurídicas daqueles que exercem o poder jurídico-administrativo. O professor
Diogo Freitas do Amaral, define ato administrativo como: “o ato jurídico
unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da
Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por
lei, e que traduz uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos sobre uma
situação individual e concreta[2]”.
Na minha opinião, com a leitura desta definição do Senhor Professor podemos
verificar que a função delimitadora do ato administrativo, estabelecida na
altura da Revolução Francesa, ainda se mantêm nos dias de hoje numa ótica de
fiscalização contenciosa.
II)- A ação
administrativa
A ação administrativa é uma das bases organizacionais de todo o processo
administrativo e encontra-se regulada, quanto ao seu objeto, no artigo 37º do Código
do Processo dos Tribunais Administrativos (doravante “CPTA”). Analisando todo o
objeto da ação administrativa, podemos concluir que tem uma enorme amplitude de
aplicação, tal como, uma elasticidade de tipo nos pedidos. Como resultado temos
uma grande variedade de efeitos das sentenças. Podemos, assim, considerar a
ação administrativa como um meio processual muito amplo e variável, definido
pelo Senhor Professor Vasco Pereira da Silva como um meio processual de “banda
larga” ou “super-acção”[3]
.
Quanto à evolução da ação administrativa podemos considerar que existe um
antes e um depois da revisão de 2015. Até 2015 tínhamos no nosso ordenamento
jurídico, uma dicotomia que opunha a ação administrativa especial à ação
administrativa comum. Nesta dicotomia, existia uma dificuldade de conciliação
de um pedido de impugnação de um ato e um pedido indemnizatório na sequência
dessa impugnação. Com a revisão, a ação administrativa passou a ter a mesma
lógica da ação declarativa comum, isto faz com que passe a existir apenas uma
forma processual única para todos os pedidos, ou seja, a ação administrativa na
ótica, do contencioso administrativo passa a ser equivalente à forma do
processo civil declarativo comum. Na minha opinião, esta revisão pode ser
classificada como essencial para a celeridade do contencioso administrativo,
aplicando uma lógica baseada nos princípios da economia e gestão processual,
que acaba por ser benéfica para todas as partes envolvidas ao longo de toda a
marcha do processo relativo a ação administrativa.
III)- Legitimidade ativa e Legitimidade passiva
Para entendermos a lógica da impugnabilidade do
ato administrativo ( artigo 50º e seguintes do CPTA) é necessário, numa
primeira fase, entender os conceitos e as diferenças entre legitimidade ativa e
legitimidade passiva. O Senhor Professor Vasco Pereira Da Silva define
legitimidade como : “ o elo de ligação entre a relação jurídica substantiva
e a processual, destinando-se a trazer a juízo os titulares da relação material
controvertida, a fim de dar sentido útil às decisões dos tribunais”[4]
No artigo 9º do CPTA, encontramos a regra geral
sobre a legitimidade ativa. A legitimidade ativa está relacionada com a relação
das partes à pretensão deduzida, ou seja, podemos considerar que ser parte
legitima é ter uma relação direta com o objeto do litigio[5].
Por um lado no nosso CPTA, parece existir uma divergência face ao conceito de
ato administrativo presente no artigo 148º do CPA, do qual se pode extrair a
ideia de que uma decisão sobre um ato
administrativo apenas produz efeitos numa situação jurídica concreta
individual. Por outro lado, o conceito de legitimidade ativa, artigo 9º CPTA,
diz-nos que o critério decisivo para a declaração de nulidade ou de
anulabilidade de uma sentença é a
titularidade de um “interesse direto e pessoal” ( art. 55, nº1, al, a).[6]
Como se define se uma pessoa tem este
interesse ? Ora, no nº3 do artigo 55º podemos retirar a ideia de que a
legitimidade é aferida através da presunção de interesse na impugnação do ato
administrativo. Com isto, podemos concluir que o interesse pressupõe-se aferido
através do dever cívico da pessoa na impugnação, ou seja, o interesse direto e
pessoal traduz-se na vantagem subjetiva ou, na mera utilidade factual para
proveito próprio que determinada pessoa
beneficiará com a anulação do ato impugnado.
Quanto à figura da legitimidade passiva (artigo 10
CPTAº) podemos verificar que aqui o critério também é o da relação material
controvertida. Do artigo 10º, extraímos que podem ser consideradas como parte
as entidades publicas, tal como, os indivíduos ou as pessoas coletivas privadas
como obrigações e deveres semelhantes aos direitos subjetivos alegados pelo
autor.[7]
No nosso ordenamento jurídico existe alguma controvérsia quanto à figura da
legitimidade passiva das entidades publicas. O professor Vasco Pereira da Silva
acaba por não concordar com este principio pois defende, passo a citar, “ a
noção de pessoa coletiva parece não estar mais em condições de poder continuar
a funcionar como único sujeito de imputação de condutas administrativas, em
razão da complexidade da organização administrativa e da natureza multifacetada
das modernas relações administrativas multilaterais”[8]. Sobre
o artigo 10º da legitimidade passiva, importa denotar algumas situações nomeadamente; no nº2 onde
existe a exceção quanto aos ministérios e secretarias regionais; no nº4 onde
podemos concluir que só existe ilegitimidade passiva se for citado um órgão que
não pertença à pessoa coletiva e, por fim, importa salientar a figura dos
contra interessados. Os contra interessados são titulares de interesses contrários
ao autor, como podemos verificar no artigo 57º do CPTA. Quanto ao
litisconsórcio necessário o professor Vasco Pereira da Silva classifica a solução
encontrada como “menos feliz” e “marcada pelos traumas de infância”[9]
visto que considera estes sujeitos como principais da relação jurídica multilateral
em posição de igualdade processual com as da administração, o que acaba por ser
uma posição contraria à do legislador no artigo 57º do CPTA.
IV) A impugnabilidade do Ato Administrativo: Conclusão
Na minha opinião, podemos considerar que, no
ordenamento jurídico português, a articulação dos atos administrativos é
complexa graças à enorme diversidade de atos que podem existir. Este facto
acaba por tornar com que a impugnabilidade do ato administrativo se torne num
processo extensivo e complicado, contudo deveras importante e que deve ser
analisado minuciosamente.
A impugnação dos atos administrativos encontra-se
regulada nos artigos 50º e seguintes do CPTA. No artigo 50 nº1 CPTA encontrámos
os atos nulos (que estão definidos no artigo 161º do CPA). Os atos nulos estão
afetados de vícios que são considerados muito graves como é o caso da usurpação
de poderes, ou de atos praticados sobre coação moral ou física[10]
entre outros, no artigo 53 nº1 CPTA estão os atos confirmativos e temos ainda
os atos anuláveis presente no artigo 163º nº1 CPA. Como vimos no ponto
anterior, para existir a impugnação de um ato administrativo é necessário que o
demandante tenha legitimidade necessária para tal. Ora, na minha ótica, está
aqui a chave para entender a impugnação dos atos administrativo visto que, como
se retira da definição do 148º CPA,
qualquer ato administrativo pode ser impugnado. Todavia, é necessário que estejam
preenchidos todos os determinados requisitos, sendo que é aqui que a
legitimidade assume uma obrigação fundamental para que o autor tenha ou não
capacidade jurídica para impugnar um ato administrativo.
Em suma, o ato administrativo e a sua respetiva
impugnação acabam por ter um papel primordial em todo o contencioso
administrativo. Muitas vezes todo este processo, devido à sua enorme
complexidade, acaba por se arrastar durante vários anos nos tribunais
portugueses. A reforma de 2002/2004 e mais tarde a de 2015 tornam-se fundamentais
para combater este problema, aliás, a meu ver, o contencioso português (a par
com o contencioso europeu) terá de seguir o caminho da eficácia processual
sustentado em princípios redutores de burocracia e que, de certa forma,
agilizem a rapidez de todo o procedimento jurídico necessário. Todavia,
seguindo a linha de pensamento da Professora Carla Amado Gomes, acaba ainda por
faltar uma reforma importante no nosso CPTA nomeadamente, relacionada com o
processo executivo no contencioso administrativo. Após leitura do artigo nº4 do
artigo 36, podemos reparar que o legislador teve aqui em atenção a necessidade
de encurtar os prazos de decisão nos processos urgentes (artigo 147º). Em
comparação, com a fase executiva verificámos que aqui não ocorre a tal
diminuição temporal do prazo de decisão
o que, em ultima instância, acaba por ser negativo para o autor na positivação do
seu direito, uma vez que, verificamos que se encontram aqui, em falta as
sanções civis e penais do réu, já existentes no processo declarativo do CPTA
(art 158º nº2 e art 169º nº1)[11]Na
minha visão, esta reforma defendida pela Senhora Professora é fundamental para
uma otimização do nosso contencioso administrativo tendo em vista uma maior
celeridade processual. Contudo é extremamente relevante, nunca deixar para
segundo plano princípios fundamentais em todo o processo contencioso como o
principio da igualdade das parte ou do contraditório. Será através desta lógica
de sistematização e rapidez do processo que conseguiremos que o nosso sistema
processual administrativo fique cada vez mais eficaz onde uma falha, seja de
que tipo for, ao longo de toda a marcha processual passe a ser uma situação cada
vez mais diminuta.
Trabalho realizado por:
António Graça subturma 8º nº26616
[1] Diogo Freitas do Amaral, Curso
de Direito Administrativo,2001, p.204
[2] Diogo Freitas do Amaral, Curso
de Direito Administrativo,2001, p.210
[3] Vasco Pereira da Silva ,O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2013, p.316
[4] Vasco Pereira da Silva ,O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, 2013, p.368-
[5] Rita Lobo Xavier, Gonçalo Andrade e
Castro e Inês Folhadela, Elementos de Direito Processual Civil
Teoria
geral. Princípios. Pressupostos. , 2018, p.190
[6] Edgar Valles, Contencioso Administrativo,2020,
p.86
[7] Vasco Pereira da Silva ,O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, 2013, p.273
[8] Vasco Pereira da Silva ,O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo
Administrativo, Coimbra, Almedina, 2005”, pág. 251
[9] Vasco Pereira da Silva ,O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo
Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2005”, pág. 286
[10]Edgar Valles, Contencioso Administrativo,2020,
p.81
[11] https://www.e-publica.pt/volumes/v3n1a04.html
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