Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30.10.2020

 

 

I – ENQUADRAMENTO  

No processo 01958/20.9BELSB, que conheceu os seus termos de recurso na 1.ª Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, impunha-se decidir a questão de legitimidade activa para intentar uma acção de intimação tendente à protecção de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos.

A questão que cabia defrontar era a de saber se estava reunida um dos pressupostos processuais obrigatórios para conhecimento do mérito da causa, ou seja, se uma associação de direito privado, no caso em pauta, um partido político, teria legitimidade para intentar àquela acção. 

O Acórdão que ora nos ocupa apresenta a seguinte facticidade: no âmbito de acções tendentes a evitar a propagação do coronavírus, o Conselho de Ministros, por via da Resolução n.º 89-A/2020, de 20 de Outubro, decretou um conjunto de medidas restritivas, de forma a estancar o agravamento de contaminação nesta segunda vaga da pandemia.

Assim, o partido Chega (doravante A.) demandou a Presidência de Conselho de Ministros e o Estado português, requerendo ao Tribunal que intime a entidade Requerida a revogar as medidas adoptadas na Resolução de Conselho de Ministros por considerar que os princípios plasmados na Constituição da República Portuguesa (de ora em diante CRP), mormente, o princípio da dignidade da pessoa humana (art.1.º); os princípios da livre circulação (art.44.º); liberdade de culto (art.41.º); direito à terceira idade (art.72.º); direito à família (art.36.º, 6); direito à integridade moral e física (art.25.º), todos da CRP, têm de ser protegidos.

Para fundamentar a sua pretensão, a A. invoca a inconstitucionalidade daquelas medidas por violarem, além dos princípios referidos supra, o art.18.º e 165.º da CRP, por entender que só a lei da Assembleia da República ou, mediante a autorização desta, o decreto-lei do Governo poderia coarctar.      

Outrossim, a A. invoca, em síntese, a violação de vários princípios da CRP; desde desrespeito pelo princípio da proporcionalidade, violação do princípio da igualdade até à falta de fundamentação da medida restritiva nos termos do art.19º. ^([1])

Em sede da Contestação, a entidade demandada defendeu-se por excepção e impugnação.

No exercício do contraditório, apresentou o seguinte quadro conclusivo: pugna pela absolvição da instância por considerar que a entidade demandante não possui legitimidade activa à luz do art. 9.º do CPTA, fundamentalmente, por lhe faltar determinadas qualidades constantes na norma, porquanto, pela sua natureza de partido político, não poderia ter a titularidade dos direitos e interesses ali exigidos.

Defende que a Demandante se faz alcandorar na Lei dos Partidos Políticos (LO 2/2003) para sustentar a eventual legitimidade processual activa.

Após toda a tramitação, o processo chega à mais alta Corte administrativa, de cuja decisão incumbe-nos, de seguida, comentar.

 
II – COMENTÁRIO

  

Efectivamente, se cotejarmos a redacção do artigo 9.º, do CPTA, com a pretensão do requerente, somos levados a considerar que o STA andou bem, na medida em que não nos parece que assiste razão ao A. Por várias razões. Desde logo, porque acompanhamos os argumentos esgrimidos tanto pela PCM/CM, como pelo colectivo do STA, de que os valores e bens protegidos pelo âmbito de aplicação da norma são, eminentemente, pessoais; o que, desde logo, se mostra contrária à natureza de uma pessoa colectiva como é o caso do requerente.

Procederemos, de seguida, à uma breve excursão pelo regime da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.

O regime da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias está consagrado no art. 109.º, do CPTA. A consagração deste meio processual resulta do deficit de tutela verificado em situações urgentes, e surge com a reforma de 2002, após a revisão de 1997, no n.º5, do art.º 20.º, da CRP.

Trata-se, igualmente, de um corolário do principio da tutela jurisdicional efectiva e plena, consagrado, constitucionalmente, no art. 268.º, n.º4, da CRP.

Possui uma natureza transversal, podendo abarcar todas as matérias próprias da normal acção administrativa. A intimação, no dizer da Joana de Sousa Loureiro, visa a obtenção de uma decisão de mérito num curto espaço de tempo.

Quanto ao seu carácter subsidiário, a Professora Carla Amado Gomes defende a vigência do principio de interferência mínima. Para a Joana Sousa Loureiro, esta subsidiariedade é explicada pela ideia de “hierarquização de urgências”, que não deve ser confundida com a “salvaguarda mais rápida” do direito, liberdade e garantia, dado que a tutela judicial pretendida apenas passa por uma decisão definitiva do caso sub judice, e não pelo decretamento de uma providência cautelar.

Quanto ao prazo para a sua propositura, da análise do Acórdão do TCA Sul de 02/07/2009, resulta que um pedido de intimação não está sujeito a prazo, inclusive, se se tratar de um acto administrativo, pois, o que está, aqui, em causa é, puramente, a violação de direitos fundamentais, que tem como consequência a nulidade do acto ( art. 161.º, n.º2, al. d), do CPA). No entanto, tratando-se de uma tutela ultra-urgente e definitiva, o pedido deve ser formulado em tempo útil, sob pena de cair por terra o pressuposto da indispensabilidade da intimação para assegurar o exercício em tempo útil de um direito, liberdade e garantia.

O art. 109.º deve ser interpretado de forma abrangente, de modo a servir de amparo à defesa de quaisquer direitos, liberdades ou garantias acolhidos na Constituição, desde que preenchidos os seus requisitos de admissibilidade.

O regime da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias obriga a que o seu exercício seja efectuado pelos seus titulares ou quem nela tenha interesse por via atribuição legal.

É o que decorre da leitura do segmento da norma (art.9.º, n.º2, do CPTA) que atribui legitimidade “independentemente de ter interesse pessoal”, desde que por via da lei lhes cabe a defesa desses valores e interesses.

Parece-nos líquido que o elemento teleológico que o legislador quis definir na norma, se encontra expresso no corpo do texto: “qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa [...]”.

Nesse sentido, tendo as associações e fundações o escopo de defender os interesses visados pelos seus associados e pelo seu fundador, respectivamente, parece-nos coerente que a lei lhes habilite de legitimidade para a concretização dessas atribuições. Por isso, se entende a razão pela qual o STA, no citado acórdão de 2010, tenha admitido legitimidade activa à uma associação de sindicato dos professores, indo em coerência com o que parece ser a finalidade pretendida pelo legislador.

Note-se que face às atribuições do sindicato, que é de defender os interesses dos professores, a inadmissibilidade de legitimidade processual activa esvaziaria, por completo, a sua competência para perseguir os interesses dos professores.

Aliás, a mesma linha de raciocínio nos parece ter mantido o legislador ao consagrar legitimidade processual activa às autarquias e ao Ministério Público, por entender que aqueles servem às populações das respectivas áreas de circunscrição e, estoutro, por ser o defensor da legalidade.

Destarte, somos levados a acompanhar o entendimento que sustenta a inadmissibilidade de exercício daqueles direitos por via da acção popular, porquanto esses direitos, de natureza eminentemente subjectiva, não compadecem com interesses denominados “interesses difusos”, que fundamentam a legitimidade popular.

Deste modo, resulta claro que os interesses perseguidos pelos partidos políticos saem fora do escopo final pretendido pelo legislador ao consagrar o regime de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias. Pelo que o recurso ao argumento segundo o qual a Lei dos Partidos Políticos contempla essa possibilidade, não merece qualquer acolhimento.

Em bom rigor, o art.10.º da supra citada lei, apresenta um elenco tão taxativo quanto claro. Da sua sua interpretação, não resulta, nem implicitamente, quaisquer possibilidades de os partidos políticos poderem agir legitimamente em juízo e em defesa de direitos, liberdades e garantias. Tampouco, a al. h), do art. 2.º do mesmo diploma legal, que atribui aos partidos políticos a finalidade de contribuir na promoção dos direitos e liberdades fundamentais, possui força suficiente para legitimar uma acção para a protecção de direitos, liberdades e garantias.
Aliás, da acção, se consegue retirar, tal como referiu de forma bastante impressiva a Conselheira Susana Tavares da Silva, na sua declaração de voto, que o requerente pediu ao Tribunal, ainda que de forma encapotada, que conhecesse da inconstitucionalidade das
normas regulamentares do Governo. Prossegue a Sra. Conselheira, afirmando que a pretensão do requerente não corresponde sequer à expressão da sua actividade, enquanto pessoa colectiva, nem corresponde à defesa dos seus representantes. 

Podemos concluir, com alguma segurança, que a natureza de alguns direitos, bem como a titularidade ou fruição dos mesmos, podem ser considerados o primeiro degrau de aferição de legitimidade para a sua defesa, isto é, a defesa de certos direitos cabe, em primeira linha, aos titulares e hipotéticos usufrutuários desses direitos. No caso dos particulares, a legitimidade activa depende, quase sempre, do interesse pessoal e directo e, ainda, do interesse em agir.

Na verdade, uma larga franja da doutrina considera que, apenas, o carácter pessoal do interesse consubstancia um verdadeiro pressuposto processual da legitimidade, visto que se refere à utilidade pessoal e próprio que o interessado pretende obter através da propositura da acção. Ao passo que o interesse directo prende-se com a questão de saber se existe um interesse actual e efectivo na demanda.

Quer na perspectiva de interesse directo, quer na de interesse pessoal, torna-se difícil descortinar a prejudicialidade que resulta, para a esfera jurídica do requerente, da adoptação das medidas restritivas por parte do Governo.

Tratando-se de pessoas colectivas, a extensão das suas atribuições joga um papel determinante na aferição da sua legitimidade. Dito de outro modo, as pessoas colectivas, os sindicatos, as associações, os partidos políticos, etc, serão considerados partes legítimas sempre que o direito ou interesse em causa e a sua persecução possam ser reconduzidos à esfera das suas atribuições estatutárias ou legais.

Em suma, foi um Acórdão muito bem conseguido, a nível de fundamentação.

O STA acaba por absolver da instância a parte demandada, por considerar procedente a excepção de ilegitimidade activa do requerente, nos termos do art. 278.º, n.º1, al. d), do CPC, aplicável ex vi do art. 1, do CPTA, que consagra o carácter subsidiário do CPC.

Neste ponto em particular, tendemos, mais uma vez, a acompanhar e a julgar mais acertada a posição da Sra. Conselheira Suzana Tavares da Silva, enxertada na sua declaração de voto, onde defende a absolvição da instância tendo como fundamento o art. 89.º, do CPTA e 578.º, do CPC, ou seja, aplica, primeiramente, o CPTA e, supletivamente, o CPC, respeitando, assim, o carácter subsidiário deste ultimo (art.1.º, do CPTA).

Bibliografia:

Carlos José Batalhão (Coordenação), Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anotações Práticas, 1.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2020;

Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 3.ªEdição, Almedina, Coimbra, 2017

Jurisprudência:

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/c3f886516d0f662d8025861b0043601d?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1

Trabalho realizado por: 

António Júnior

N.º46304

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[1] Artigo cuja redacção impõe a reunião de apertados requisitos para a suspensão dos direitos liberdades e garantias, quais sejam estados de sítio ou de emergência quando declarados conforme os ditames da CRP.