Filipa Rosa, nº 58443, 4º ano, subturma A
Introdução:
De modo introdutório, devemos
aludir à reforma constitucional de 97 que veio reformular o art. 268º Constituição
da República Portuguesa (doravante CRP), reafirmando o princípio da tutela
jurisdicional efetiva, por via de um aprofundamento da proteção das posições
ativas dos cidadãos.
Segundo, o prof. Vasco Pereira da
Silva, a introdução desta figura de condenação vem trazer uma mudança de
paradigma ao contencioso português. Trata-se de um ato imposto por decisão
judicial. Desta forma, foi possível pensar cada vez mais numa Administração
prestadora, em vez de uma Administração agressiva.
No modelo alemão existia uma ação
equivalente à que temos agora em Portugal e na qual foi inspirada, a Verpflichtungsklage,
segundo a mesma deixaria de haver uma divisão entre contencioso de ação e
recurso, na medida em que seria aplicável uma ação numa situação em que há ato
administrativo. O legislador português inspirou-se de tal forma na legislação
alemã que o tribunal pode ser chamado e o âmbito dos seus poderes decorrem na
mesma linha de pensamento do ordenamento alemão.
Esta figura cumpre o imperativo
decorrente do art. 268º, nº4 CRP, que nos indica que “é garantido a todos
aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses
legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos
ou interesses, a impugnar de quaisquer atos administrativos que os lesem,
independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos
administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas”.
Ou seja, não está aqui apenas implícita a condenação à prática de atos
administrativo devidos, mas também a condenação à fixação de um prazo
determinado de “remediação” do ato.
Objeto do processo e demais
requisitos:
Mas o que é pretendido com esta
impugnação por parte do particular? Podemos afirmar, segundo Aroso de Almeida
que o objetivo não será o de condenar a Administração à prática de um ato, mas
sim condená-la à realização da prestação devida. Como nos é indicado no art.
66º, nº 1 Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), “a
ação administrativa pode ser utilizada para obter a condenação da entidade
competente à prática, dentro de determinado prazo, de um ato administrativo
ilegalmente omitido ou recusado”.
Deste modo, podemos afirmar que
serve para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de
determinado prazo, de um ato administrativo. “Devido”, porque será o ato
administrativo que deveria ter sido emitido pela Administração e não foi, por
omissão ou recusa ou então que não satisfez a pretensão na integra.
Em 2015, passou a ser possível no
nosso ordenamento o requerimento de pedido de condenação à prática de ato
devido, que podia versar sobre uma de três situações: (1) não tenha sido
proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido; (2) tenha sido
praticado ato administrativo de indeferimento ou de recusa de apreciação do requerimento;
(3) ou tenha sido praticado ato administrativo de conteúdo positivo que não
satisfaça integralmente a pretensão do interessado. O art. 67º, nº1 do CPTA estabelece-nos
estas situações anteriormente mencionadas, fazendo delas um pressuposto para que
o particular possa requerer a condenação à prática de ato administrativo
devido. O nº4 do mesmo artigo também alude a mais situações em que o particular
pode recorrer ao tribunal.
Devemos referir ainda que quando
é praticado um ato de indeferimento, o objeto do processo de condenação à
prática do ato devido não se confunde com os processos de impugnação de atos
administrativos. Pois, à luz do art. 66º/2 CPTA, “ainda que a prática do ato
devido tenha sido expressamente recusada, o objeto do processo é a pretensão e
não o ato de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta
diretamente da pronúncia condenatória”. Ou seja, aqui o objeto é, como a
lei indica a pretensão, sendo para o efeito o que o particular pretendia caso
não tivesse havido indeferimento pela Administração. O art. 77º CPTA volta a
reforçar que o tribunal deve não só trabalhar a questão sobre o órgão
administrativo competente, como também se deve pronunciar sobre a pretensão
material do interessado. Há aqui a ideia subjacente de que o particular vai
fazer valer a sua posição subjetiva pretensiva da qual é titular, sendo assim
esta o objeto do processo.
Considerando tudo o que referimos
anteriormente, este não deixa de ser um processo impugnatório, na medida em que
há um ónus de reação contra um ato negativo, há também o reconhecimento de
eliminação do ato negativo (este é segundo o art. 66º/2 CPTA um requisito indispensável
para que a Administração possa ficar novamente obrigada a (re)praticar o ato sobre
aquela matéria). Cabe, portanto, ao particular demonstrar o bem fundado da sua
pretensão e o preenchimento dos elementos constitutivos.
Consequentemente, foi referido entre
a doutrina, que se, nos termos da lei, o autor tiver direito à emissão de um
ato de conteúdo vinculado, basta-lhe, assim, invocar o fundamento legal que
impõe a emissão daquele ato. Desta forma, parece-nos razoável para o particular
poder exigir em tribunal a substituição do ato negativo ilegal por outro não
sofra dos mesmos vícios, sendo, para o efeito, a Administração condenada à prática
de um ato administrativo devido.
Segue-se o art. 68º CPTA, tem
legitimidade para requerer a condenação à prática de ato devido, por via de
legitimidade ativa (nº 1, al. A) do mesmo artigo), quem alegue ser titular de
direitos ou interesses legalmente protegidos e quem preencha as restantes
alíneas e, por via de legitimidade passiva (nº 2 do mesmo artigo) a ação poderá
ser intentada contra a entidade responsável e eventuais contrainteressados.
No tocante a prazos, previsto no
art. 69º CPTA, a ação pode ser proposta no prazo de um ano, caso tenha havido
inércia do órgão competente (nº 1 do mesmo art.) ou no prazo de três meses, no
caso de indeferimento (nº 2 do mesmo art.).
Poderes de pronúncia do juiz:
Agora, passando a falar sobre os
poderes de pronúncia do juiz, o CPTA faz alusão à extensão dos poderes de que
dispõe o tribunal em sede da figura analisada (art. 66º e ss. CPTA). Esta,
segundo a doutrina, é a questão mais complexa e decisiva para a compreensão do
alcance dos processos de condenação à prática de ato administrativo. É uma
questão tão complexa, porque, por um lado, estamos no domínio de administrar,
que é primitivamente uma atuação a dever ser tomada pela Administração e não se
pretende dos tribunais, porém, nesta matéria o tribunal sobrepõe os seus juízos
subjetivos em defesa dos interesses dos particulares sobre aqueles que exercem
realmente a função administrativa; e, por outro lado, o domínio de julgar, em
que o tribunal deve verificar a conformidade da atuação dos poderes públicos
com as regras e princípios do Ordenamento Jurídico que os vinculam, devendo
para o efeito determinar de que forma a Administração deve processar o
exercício legítimo dos poderes públicos.
Complexo é ainda mais a situação
de saber se não há violação do princípio de separação e interdependência de
poderes subjacente no nosso ordenamento. Nesse sentido, há nesta figura um
ponto de partida, segundo o qual o tribunal não pode violar o espaço de
exercício de poderes discricionários entregues à Administração, só assim haverá
respeito pelo princípio mencionado (art. 3º, nº1 CPTA). Isto é, o tribunal
apenas poderá pronunciar-se sobre as normas e princípios jurídicos, imperativos
para a Administração, aquando a intervenção neste tipo de litígios jurídico-administrativos,
devendo para o efeito, determinar quais as vinculações a serem seguidas no caso
concreto.
Neste sentido, o disposto no
artigo 71º, nº1 CPTA, diz-nos que “Ainda que o requerimento apresentado não
tenha obtido resposta ou a sua apreciação tenha sido recusada, o tribunal não
se limita a devolver a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou
declarando nulo o eventual ato de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a
pretensão material do interessado, impondo a prática do ato devido.”
O entendimento subjacente ao princípio
de separação e interdependência dos poderes entendia que aos tribunais
administrativos era apenas admitido a eliminação da ordem jurídica das
manifestações de poder ilegalmente emitidas pela Administração. Já a lógica
subjacente ao CPTA é de que em determinada matéria, o quadro normativo
aplicável reserva para a Administração o poder de introduzir a definição jurídica
primária através da prática de um ato administrativo. Aqui a Administração
beneficia de uma reserva de princípio quanto ao poder de definir o Direito na
matéria em causa. Desta forma, o interessado, que pretende a emissão do ato em
causa, começa por requerer à Administração a avaliação e emissão da licença,
por exemplo. Mesmo que a Administração não emita o ato devido, o interessado
não pode apenas pedir ao tribunal que se substitua à mesma na emissão daquele
ato, poderá sim pedir ao tribunal que imponha à Administração o dever de praticar
o ato, definindo que vinculações permitem tal imposição – art. 71º CPTA. O
papel do tribunal aqui será apenas o de aplicar a lei o Direito em todo a
extensão em que a conduta da Administração se deva reger por regras e
princípios jurídicos, emitindo uma pronúncia que permita ao particular a tutela
judicial adequada. Não há, pois, um extravasamento por parte do sistema
judicial perante o ente administrativo.
Como o artigo 3º CPTA nos refere “os
tribunais administrativos” não julgam da “conveniência ou oportunidade
da ação”. Porém, terão de ter sempre em conta a função jurisdicional que lhes
cabe, devendo para o efeito, pronunciar-se sobre toda a extensão que as normas
jurídicas permitam, recusando abusos por parte da Administração que ponham em
causa o princípio da autonomia privada dos particulares.
Tipo de ação em causa:
Voltando ao âmbito de aplicação
do art. 71º CPTA, podemos distinguir diferentes situações, supramencionadas, consoante
o grau de concretização com que o dever de atuar da Administração resulte de
normas aplicáveis. (1) Em primeiro lugar, podemos referir a condenação à
prática de ato, devido a recusa ou omissão na prática de um ato administrativo –
neste caso será mesmo necessário que esta recusa ou omissão por parte da
Administração tenha sido ilegal, tem de haver vinculação na prática daquele ato
para poder-mos considerar a ilegalidade, de modo a averiguar plenamente se a
Administração agiu ilegalmente por não ter agido ou recusado agir; (2) A
segunda situação passa pela condenação da Administração à prática de atos
administrativos de conteúdo discricionário, desde que a emissão dos atos seja
devida. Mediante o art. 71º, nº2 CPTA, quando a emissão do ato devido envolva juízos
discricionários, o tribunal deve traçar o quadro de facto e de direito, ou
seja, explicitar as vinculações a seguir pela Administração, para que no caso
concreto permita identificar uma solução como legalmente possível, reduzindo a discricionariedade
a zero. Só no caso em que o tribunal não dispõe de elementos para estabelecer
parâmetros quanto aos termos em como a Administração deverá “reapreciar” aquele
caso, apenas é condenada genericamente; (3) Os processos de condenação à
prática de atos administrativos variam consoante o caso concreto, consequência
previsível, pois o objeto de impugnação é a pretensão feita pelo particular,
que pode variar de caso para caso; (4) Por último, temos o caso 71º, nº 3 CPTA –
“Quando tenha sido pedida a condenação à prática de um ato com um conteúdo
determinado, mas se verifique que, embora seja devida a prática de um ato
administrativo, não é possível determinar o seu conteúdo, o tribunal não absolve
do pedido, mas condena a entidade demandada à emissão do ato em questão, de
acordo com os parâmetros estabelecidos no número anterior” – deve entender-se
que se o tribunal averiguar que apesar das ilegalidades cometidas, não se encontra
precludida a possibilidade da emissão de novo ato de conteúdo negativo, não
deve julgar improcedente a ação, mas condenar a Administração a praticar um
novo ato, em substituição do anterior, determinando as vinculações a respeitar
na emissão do novo ato. O objetivo é uma condenação de maior alcance.
Em bom rigor, há um leque mais
alargado de poderes instrutórios no tocante a áreas de atuação vinculada, do
que no domínio das competências discricionárias, uma vez que, nesta última o
tribunal apenas pode proferir uma condenação genérica, indicando ao ente
administrativo que ilegalidades não deverá incorrer nesta nova apreciação da
situação do particular, outro caso seria o de também só condenar a Administração
a praticar o ato, caso o tenha recusado anteriormente. Não se admite ao
tribunal invadir a “área reservada da Administração”, apurando um motivo diverso
do invocado pelo particular, mesmo que este viesse legitimar o ato anteriormente
indeferido ou recusado. Há diferentes amplitudes relativamente à atuação do
juiz nestes casos, consoante estejamos perante o domínio vinculado ou o
discricionário.
No seguimento, à semelhança do
sistema alemão, se a Administração se encontra legalmente vinculada e que o
particular tem o direito ao peticionado, o tribunal deverá condenar o ente
administrativo a emitir o ato devido. Já no caso de estarmos no âmbito de
poderes discricionários, o tribunal apenas poderá decidir sobre os aspetos vinculados
da ação administrativa, isto é, o juiz apenas poderá determinar um eventual vício
de que o ato padeça e obrigar a Administração a decidir novamente, vinculada
pelas novas indicações, esta não pode voltar a reincidir na ilegalidade
identificada pelo tribunal.
Conclusão:
De modo a concluir, o professor
regente defende que a admissibilidade deste tipo de sentenças é contrária à
lógica da justiça administrativa, mas é também a forma mais adequada para reagir
contra comportamentos da administração lesivos para os particulares.
- MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, "Manual de Processo Administrativo", 4º edição, Almedina, Coimbra, 2020
- VASCO PEREIRA DA SILVA,"O Contenciosoo Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio Sobre as Ações no Novo Processo Administrativo", 2º edição, Almedina, Coimbra, 2009
- https://repositorio.ucp.pt/bitstream/10400.14/13225/1/Disserta%C3%A7%C3%A3o%20de%20mestrado.pdf
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