Contencioso dos Regulamentos

Contencioso dos Regulamentos

Análise ao artigo 76º do CPTA anterior à revisão de 2015 

A preclusão da repristinação de regulamentos inválidos

 

Do anterior art. 76º.1 do CPTA, podemos concluir que existia um carácter automático da repristinação que respeitava à declaração abstrata de ilegalidade, e ainda a um elevado risco da existência de regulamentos que poderiam colidir com a legislação vigente à data.

          Resulta do art. 282º n.º4 da CRP, a declaração da inconstitucionalidade que consiste numa restrição aos eventuais efeitos do n.º1. Todavia, esta restrição permitia ao Tribunal Constitucional vedar a repristinação, uma vez que esta proibição constitui um efeito restritivo, que ainda hoje subsiste. Ora, o art. 76º do CPTA não era semelhante à redação do n.º4 do 282º da CRP, por prever apenas uma possibilidades de declarar a ilegalidade com eficácia  para o futuro.

Na visão do Sr. Professor Carlos Blanco De Morais, a jurisprudência deveria seguir uma interpretação conforme ao princípio constitucional da legalidade, ao invés do sentido da automaticidade que decorre de uma leitura literal do preceito. Desta forma, existe a necessidade de se interpretar o art. 76º como fixando a regra da repristinação, salvo nos casos das normas renascidas serem ilegais. Nestes casos, o princípio da legalidade impediria aos tribunais de aplicarem normas que vão contra os princípios constitucionais.

 

Salvaguarda do caso administrativo decidido:

 

As reminiscências do regime jurídico processual anterior pareciam ainda estar presente devido à sanção, designada por CARLOS BLANCO DE MORAIS de “nulidade radical”, que salvaguardavam os actos administrativos que executavam normas declaradas inválidas. O art. 76º n.º3 do CPTA, levantava sérias dúvidas quanto aos “actos administrativos inimpugnáveis”. 

Devido à necessidade de acautelar anos a fio, sobre uma incerteza de saber se “um acto jurídico é legal ou ilegal, válido ou inválido” (FREITAS DO AMARAL), gerou o entendimento seguido por muitos autores de que a sentença transitada em julgado seria inalterável uma vez que este não admitiria recurso ordinário, o acto administrativo que tivesse transcorrido o prazo de impugnação contenciosa, levando a uma consolidação do “ caso decidido” ou “caso resolvido” (entendimento de OTTO MAYER). Ora, conforme defendia FREITAS DO AMARAL, o caso decidido constitui uma situação jurídica consolidada pelo facto de o acto que lhe deu origem se ter tornado inimpugnável, em virtude de ter transcorrido o prazo legal para poder ser sindicado contenciosamente com fundamento em vícios que prediquem a sua anulabilidade.

Todavia, o acto poderá ser impugnado contenciosamente a todo tempo, no caso de não haver caso decidido, conforme resulta do art.133º do CPA, onde estabelece que são passíveis de nulidade, a todo o tempo, os atos que fundamentem esta sanção por motivos suficientemente graves.

VASCO PEREIRA DA SILVA defende que a entrada em 2004 do contencioso administrativo extinguiu a figura do caso decidido, uma vez que no nº 1 do art. 51º do CPTA, o âmbito da impugnabilidade dos actos administrativos vieram a ser ampliado através da conjugação do disposto do n.º4 do 268º da CRP, por dar cumprimento à defesa dos actos lesivos dos direitos dos particulares e em razão da eficácia externa. Resultando assim, na inconstitucionalidade das decisões que tivessem como inimpugnável um acto lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. Relativamente ao decurso do prazo de impugnação este não transformaria o vício, de um acto ilegal para um acto legal, mas teria apenas como único efeito processual a propositura de uma ação administrativa especial. Contudo, o art. 37º n.º2 do CPTA, atualmente revogado, consagrava a procedência a uma ação administrativa comum, que poderia ser reconduzida ao reconhecimento de direito à indemnização civil extracontratual do Estado, sem que o caso decidido viesse opor à proposição deste meio processual.

Não obstante, é possível seguir um entendimento diferente devido à exceção à regra geral da faculdade de impugnação de actos lesivos, ao prever a existência de actos inimpugnáveis através de qualquer meio processual quanto aos seus efeitos materiais, sem prejuízo do critério de lesão que consta do art 76º n.º3, conjugado com o art. 58º e seguintes do código, relativamente aos fundamentos da inimpugnabilidade do decurso do prazo impugnatório, e ainda, conjugado com os art. 135º e 136º do CPA, quanto ao regime geral da anulabilidade. Apesar da jurisprudência se apoiar na norma da Constituição para obter soluções a nível de responsabilidade civil extracontratual.

 

Sentidos possíveis da norma do n.º 3 do art. 76º do CPTA

 

CARLOS BLANCO DE MORAIS expõe duas possíveis interpretações do n.º 3 do art. 76º.  A primeira resulta da invalidada da norma (nulidade), mas devido ao facto dos atos administrativos de regulamento conterem vícios próprios que provocam a anulabilidade, e não tendo sido estes impugnáveis no prazo máximo de ano, concedido pelo Ministério Público, estes se tornariam intangíveis e por efeito, salvaguardados da declaração de invalidada do regulamento. 

Este Professor afasta a primeira interpretação por beneficiar um acto ilegal atingido por vícios próprios geradores de anulabilidade que poderá trazer graves repercussões nos regulamentos a que dá execução, por este se encontrar imune à posterior invalidação. Em suma, a sanação de um vicio próprio que seja menos grave torna o acto inimpugnável de vícios de carácter mais grave.


E, em segundo, a diferença sancionatória entre os regimes da nulidade e da anulabilidade dos actos de execução do regulamento, e seus efeitos, quando estes se tornam inimpugnáveis. Mais não seja, o controlo incidental impugnado dentro dos prazos legais que corresponde ao prazo de um ano pelo MP, e três meses pelos particulares contratados da data da sua notificação.

Esta última interpretação será a defendida por este autor, baseando se nas decisões do STA que começaram a ser sustentadas em decisões na década de oitenta quanto à ilegalidade, e ainda, quanto à inconstitucionalidade consequente de actos administrativos fundados em regulamentos ou leis inconstitucionais.

        Foram vários os acordãos que defendiam que “a declaração de inconstitucionalidade de normas legais não pode ofender o caso julgado, o caso resolvido ou os negócios jurídicos esgotados”, e tal declaração de inconstitucionalidade deixaria “intactos os direitos adquiridos pelo caso resolvido administrativamente”,(in “Acórdãos. Doutrinais”, 247). Posteriormente, um acordão uniformizador de jurisprudência, de 12/ 02/ 1995, entendeu que o caso resolvido, isto é, “os atos administrativos não impugnados contenciosamente” se consolidaram por motivos estabilidade na ordem jurídica e por motivos de certeza e segurança. Sendo que, todos os efeitos já produzidos pelos actos de execução do regulamento estariam salvaguardados aos efeitos da declaração de inconstitucionalidade. 

O Ac. do STA de 1993, vem a tecer outro entendimento onde “o acto que aplica norma inconstitucional não é inexistente ou nulo, por vício da vontade, estando antes viciado por erro no pressuposto de direito, o que integra violação de lei, causa de mera anulabilidade”. Desta forma, a forma de invalidade do acto inconstitucional que não resulta de outros vícios que fossem de sanções mais gravosas, seria a anulabilidade. 

O Tribunal Constitucional optou por decidir sempre com base no n.º4 do 282º da CRP, admitindo determinadas situações como merecedoras do “acto decidido” administrativo, levando, consequentemente, à imunidade dos efeitos sancionatórios que deveriam proceder no caso de decisões inconstitucionais. 

O Ac. 786/96, de 19 de Junho, apresenta uma interpretação onde assemelha um acto decidido ao caso julgado. 

“Ora, na situação presente, a aplicação da norma passou certamente pela prática de actos administrativos de que poderá ter decorrido um de dois desfechos, conforme tenha havido (ou não) recurso contencioso. Se houve recurso contencioso ou ainda puder haver, não é indispensável nem adequada a fiscalização abstracta para resolver o caso, abrindo-se sempre a via do recurso de constitucionalidade. Se não houve recurso contencioso, o acto administrativo acabou por se consolidar na ordem jurídica, deixando de ser impugnável. Nesta última hipótese, tal consolidação, mesmo não constituindo caso julgado em sentido estrito, por não proceder de decisão judicial, há-de, no entanto, a ele ser equiparada para efeito do disposto no artigo 282º, n.º 3, da Constituição”.

CARLOS BLANCO DE MORAIS apelida esta sentença como inconstitucional, devido ao facto do TC ter criado um regime de nulidade para a norma e anulabilidade para o acto, sem prejuízo do vício consequencial que este poderá provocar. Este autor acaba por criticar o CPTA, uma vez que este acaba por absorver a intangibilidade de todos os actos administrativos de execução de regulamento não impugnados com fundamento em ilegalidade consequente no prazo de um ano, que o TC tentou munir.

 

Considerações finais:

 

        Este dispositivo recebeu longas críticas por parte da doutrina por colocar em cheque a própria eficácia ex tunc da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, apesar da argumentação quanto à necessidade constitucionalmente garantida, de preservar a segurança jurídica, bem como salvaguardar do uso dos meios de impugnação de normas.

        A doutrina optou por defender uma recondução ao regime do art. 133º n.º 2 do CPA, apelando para que numa futura revisão fosse alterado o artigo, segundo uma restrição do preceito normativo, de forma a salvaguardar as situações cobertas por actos inimpugnáveis susceptíveis de criarem, na esfera jurídica dos cidadãos, uma legítima expectativa.

Bibliografia:

 

 

Canotilho, J.J. Gomes e Moreira, Vital, in “Constituição da República Portuguesa Anotada”, Vol II, 4.º Edição, pág. 972 e ss.;

 

Miranda, Jorge, in “Os tipos de decisões na fiscalização da constitucionalidade”, Vol I, 2002, pág 808 ss.;

 

Moniz, Ana Raquel Gonçalves, in “Estudos sobre Regulamentos Administrativos”, Ed. Almedina, 2013;

 

Morais, Carlos Blanco De, in “Tema: Aspetos Fundamentais do Novo Regime do Contencioso Regulamentar” Lisboa, 2005;

 

Morais, Carlos Blanco De “A invalidade dos regulamentos e os Fundamentos da sua Impugnação Contenciosa”-“revista jurídica (AAFDL) -n.º 8;

 

Paixão, Miguel Marques, in “Impugnação contenciosa dos Regulamentos Ilegais”, FDL (tese)- pag. 129 e ss.

Constança Maria Ferreira e Rodrigues

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