Contrainteressados
Desde o período do pecado original, assim apelidado pelo professor Vasco Pereira da Silva, que marca o início da infância atribulada do Contencioso Administrativo em 1789, até aos dias de hoje, tem-se assistido a uma evolução deste ramo de direito adjetivo, no sentido da subjectivização do processo em detrimento do objetivismo.
O princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no art. 20º da CRP, em conjugação com o art. 268º/4 e 5 da CRP, dita que os particulares têm direito a defender as suas posições jurídicas de vantagem em juízo contra qualquer ação ou omissão da Administração em condições de paridade e igualdade de armas processuais. Esta subjectivização tem implicações práticas muito relevantes no campo do pressuposto processual da legitimidade e, particularmente, na configuração subjetiva das ações.
A figura dos contrainteressados surge assim como um mecanismo de salvaguarda das posições dos sujeitos, que são indiretamente afetados por decisões judiciais que eliminem atos administrativos ou determinem a sua prática e por uma maior abrangência dos efeitos de caso julgado, na medida em que a relação material controvertida se solidificará em relação a todos os sujeitos a quem a sentença possa criar efeitos diretos ou indiretos, contribuindo-se assim para uma maior segurança jurídica, ao evitar a existência de sentenças contraditórias acerca da mesma matéria.
Deste modo, a amplitude dos efeitos produzidos pelas condutas da Administração, levam a que uma pluralidade de sujeitos possa ver as suas esferas jurídicas afetadas por decisões que, prima facie, não lhes eram diretamente dirigidas. Ora, este fenómeno característico da atuação administrativa consubstancia o conceito de relações jurídicas multipolares/poligonais.
Os interesses e relações jurídicas relacionadas com o exercício de poderes de autoridade por parte da Administração Pública são complexas, isto é, são relações jurídicas administrativas multilaterais, segundo o professor Vasco Pereira da Silva, ou multipolares, de acordo com o professor Francisco Paes Marques, nas quais se confrontam dois ou mais interesses privados e cuja conformação do respetivo exercício cabe à Administração Pública, mediante a adoção de um ato jurídico-público. Assim, existe uma multipolaridade de posições, ou seja, um conjunto alargado de pessoas cujos interesses são afetados pela atuação da Administração. Nesse âmbito, o professor Francisco Paes Marques refere que “todos os sujeitos da relação jurídica administrativa multipolar material, desde que sejam titulares de direitos subjetivos públicos em face do objeto do litígio, devem também ser, correspectivamente, partes processuais, com estatuto equivalente, na relação jurídico-processual.” [1] Por outro lado, o professor Vasco Pereira da Silva menciona que “devem ser chamados a relação multilateral todos os sujeitos que lhe digam respeito, de modo a que o tribunal emita uma sentença com efeitos para todos os intervenientes na relação multilateral controvertida”. [2]
O CPTA faz uma referência expressa à figura dos contrainteressados, no âmbito dos processos impugnatórios (art. 57º) e nas ações de condenação à prática do ato administrativo devido (art. 68º/2). Em consonância com estas duas disposições, estende o art. 10º/1, in fine a qualidade de sujeito passivo e, inerentemente, a legitimidade passiva aos contrainteressados, circunscrevendo às pessoas que possam ser identificadas em função da relação material controvertida em causa ou dos documentos contidos no processo. Desta forma, tanto nos processos de impugnação de atos administrativos, como nos processos de condenação à prática de atos administrativos para além da entidade que praticou ou se pretende que pratique o ato em causa, também devem ser demandados os titulares de interesses contrapostos aos do autor.
A figura dos contrainteressados traduz-se assim em pessoas com interesses contrapostos aos do autor, estando, portanto ligados à relação material estabelecida entre a demandante e a Administração, mas não podendo nela considerar-se incluídos. Ou seja, tal figura jurídica está pensada para atuar do lado da entidade autora do ato, do lado do demandado, e não do lado do autor e do lado do impugnante. O autor também não pode aproveitar a vinculação do terceiro ao caso julgado para pedir logo a condenação imediata do contrainteressado, como refere o professor Francisco Paes Marques, nem é admissível que o autor da ação formule pedidos dirigidos a uma atuação do contrainteressado, só podendo fazer quanto a condutas praticados pela Administração [3]. Isto acontece, pois, o princípio do contraditório, previsto no art. 57º/2ª parte do CPTA, é assegurado em relação ao processo de extensão de efeitos de sentença transitada em julgado, a que alude o art. 161º do CPTA. Assim sendo, caso haja contrainteressados que não tenham intervindo no processo em que foi proferida a sentença, exige-se que lance mão da via judicial adequada, salvaguardando dessa forma os interesses contrapostos de outras pessoas que possam ser prejudicadas com a extensão de efeitos de caso julgado. Contrariamente, o professor Vasco Pereira da Silva defende uma posição antagónica [4], dizendo que a eficácia erga omnes da sentença violaria o disposto constitucional presente no artigo 20º/2 da CRP, em que todos os indivíduos podem defender os seus direitos em processo.
No que concerne à figura do assistente, este não pode ser reconduzido à figura dos contrainteressados, na medida em que os contrainteressados “são detentores de direitos subjetivos que se conexionam diretamente com o objeto do litígio, pelo que a sua participação processual será sempre obrigatória.” [5] De acordo com o art. 326º/1 do CPC, para que um terceiro possa intervir como assistente (espontâneo) do réu exige-se que seja titular de um interesse jurídico em que a decisão do pleito seja favorável à parte que pretende auxiliar. Ou seja, com a constituição da assistência, verifica-se um desdobramento subjetivo: ao lado da parte principal, há uma parte acessória, sendo que este estatuto deriva de dois princípios: equiparação, em direitos e deveres, à parte principal; e, subordinação da sua atividade à atividade desta. Posto isto, o professor Francisco Paes Marques crê que a figura do contrainteressado não se pode equiparar à figura do assistente no processo civil, pois aquele deve ter o poder de influir autonomamente no objeto do processo, não valendo a limitação de serem auxiliares de uma das partes ou estarem subordinados à parte principal (art. 328º/1 e 2 CPC).
Relativamente à figura do litisconsórcio necessário passivo, não se pode equiparar à figura dos contrainteressado, uma vez que, tal como já foi supramencionado no art. 10º/1 parte final do CPTA, a ordem jurídica portuguesa e o legislador estendem a legitimidade passiva aos “titulares de interesses contrapostos ao autor” e o CPTA separa, aliás, nitidamente a participação dos contrainteressados como parte principal (art. 10º/1) da intervenção de terceiros (art. 10º/10). Portanto, os contrainteressados serão aquelas pessoas a quem a procedência da ação pode prejudicar ou que têm interesse na manutenção da situação invocada pelo autor. Nesse sentido, o professor Francisco Paes Marques defende que “a figura do litisconsórcio passivo necessário não é aplicável à ligação processual que se verifica entre a Administração e os contrainteressados, quer por uma razão dogmática, ou de natureza da relação jurídica material, quer por uma razão prática ou de regime. (…) uma vez que, a relação jurídica administrativa possui uma morfologia substancialmente diversa da relação jurídica civil, apresentando-se de forma mais complexa do que uma mera pluralidade de sujeitos ativos e passivos.” [6] Considera também que não é reconduzível à figura da coligação, porque não existe a pluralidade de relações materiais controvertidas que justifica o recurso àquela figura processual: “É uma relação entre a Administração, o autor e os contrainteressados é uma relação jurídica administrativa multipolar que tem de ser concebida unitariamente”. Já o professor Mário de Aroso Almeida defende que existe litisconsórcio necessário passivo (art. 33º CPC), visto que os arts. 57º e 68º/2 do CPTA são “domínios em que a ação é proposta contra a entidade que praticou, omitiu ou recusou o ato administrativo, mas em que há sujeitos privados envolvidos no litígio, na medida em que os seus interesses coincidem com os da Administração ou, pelo menos, podem ser diretamente afetados na sua consistência jurídica com a procedência da ação.” [7] Vai ainda mais longe e crê que “o universo dos contrainteressados é mais amplo, estendendo-se a todos aqueles que por terem visto ou poderem vir a ver a respetiva situação jurídica defendida pelo ato administrativo praticado ou a praticar, têm direito de não serem deixados à margem do processo”. [8]
O professor Vasco Pereira da Silva acredita que agora se tomou a decisão correta de assumir os contrainteressados como parte no processo e sendo parte, tem de intervir no processo e ser citada. Por conseguinte, os contrainteressados devem ser ab initio identificados na petição inicial (art. 78º/2 b) e citados quando a instância se constitui (art. 81º/1 CPTA), nunca se tratando de uma intervenção meramente eventual, produzindo a sentença efeito sobre as respetivas esferas jurídicas. Sendo que, “a falta de citação de contrainteressados pode dar origem, por isso, ao abrigo da previsão do art. 155º/2 do CPTA, à utilização, por partes destes, do recurso de revisão contra a sentença que venha a ser proferida no processo em que não tiveram a oportunidade de participar.” [9]
Em suma, o professor Francisco Paes Marques crê que o estatuto geral dos contrainteressados “peca por defeito mas também por excesso”, ou seja, se disser estruturalmente respeito aos particulares envolvidos, não poderá a lei conceder-lhes um estatuto processual secundário ou acessório em face da entidade demandada; por outro lado, a ânsia de valorização da posição dos opositores particulares em face do moderno direito administrativo, não deve conduzir à solução de equiparação da Administração e dos contrainteressados em todas as situações.
Notas bibliográficas:
[1] MARQUES, Francisco Paes. “O estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de condenação à prática de ato administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 124 – Julho/Agosto, 2017, pág. 35;
[2] SILVA, Vasco Pereira da, “O contencioso administrativo no divã da psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009, págs. 283-284;
[3] MARQUES, Francisco Paes. “O estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de condenação à prática de ato administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 124 – Julho/Agosto, 2017, pág. 29;
[4] SILVA, Vasco Pereira da, “Para um contencioso administrativo dos particulares”, Almedina, 1997 (reimp.), págs. 246-247 in MARQUES, Francisco Paes, “A efetividade da tutela de terceiros no contencioso administrativo”, Almedina, 2007, pág. 127;
[5] MARQUES, Francisco Paes. “O estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de condenação à prática de ato administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 124 – Julho/Agosto, 2017, pág. 33;
[6] MARQUES, Francisco Paes. “O estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de condenação à prática de ato administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 124 – Julho/Agosto, 2017, pág. 33;
[7] ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina. 2016, 2ª edição, págs. 250-251;
[8] ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina. 2016, 2ª edição, pág. 252;
[9] ALMEIDA, Mário Aroso de; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, Coimbra, Almedina, 2017, pág. 393.
Constança Carvalho, nº 26658
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