A aceitação do acto administrativo, encontra-se prevista no Artigo 56º do CPTA, e deu origem a uma série de divergências respeitantes às diversas interpretações possíveis de depreender da letra da lei, as quais tentaremos abordar com uma postura critica nos seguintes parágrafos.
Ainda antes de nos debruçarmos sobre o próprio texto do artigo, não
podemos deixar de analisar a sua inserção na subsecção destinada à legitimidade.
Se nos artigos 55º e 57º (Legitimidade activa e contrainteressados,
respectivamente) não se levantam qualquer tipo de questões, por se tratar de
aspectos determinantes no que à própria essência da legitimidade diz respeito,
no Art. 56º essa análise já não é tão linear. Se para o Professor Rui Manchete,
a aceitação consiste num caso de ilegitimidade activa ou como um requisito
negativo de legitimidade activa, por perda do interesse pessoal e direito a
impugnar, para os Professores Vasco Pereira da Silva e José Carlos Vieira de
Andrade já não é bem assim. Para o primeiro, não estamos perante um problema de
legitimidade, mas sim de falta de interesse em agir, uma vez que o aceitante já
não tem necessidade de tutela judicial; Já o segundo, diz-nos que a figura da
aceitação do ato deve ser vista como um pressuposto processual autónomo, pois havendo
o risco de agir em “venire contra factum proprium”, a incompatibilidade com a
vontade de recorrer deverá ser apreciada normativamente.
Tendemos a concordar com a posição dos dois últimos, uma vez que
consideramos correcta a opinião de que a aceitação se traduz efectivamente num
pressuposto processual autónomo à própria legitimidade, a qual se concilia com
a caracterização da figura do acto de aceitação como falta de interesse em agir.
Posto isto, avançamos agora para a aceitação do acto
administrativo, sendo necessário começar esta análise por uma breve definição
que consiga ser maioritariamente unânime entre a generalidade dos autores,
assim: a aceitação do ato administrativo consiste num acto jurídico voluntário,
ao qual se imputa um certo efeito jurídico de direito, bem como a perda da
faculdade de impugnar.
Ainda que já se tratasse da posição maioritariamente defendida na
jurisprudência e na doutrina, só em 2015 com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei
n.º 214-G/2015, o legislador tem a preocupação de ressalvar que esta figura apenas
diz respeito à impugnação de actos anuláveis, descartando os vícios geradores
de nulidade. Contudo, e considerando que a “aceitação do acto” não diz,
rigorosamente respeito à legitimidade activa, mas ao interesse em agir, tal
como sustentado anteriormente, em teoria, “nada impede a aceitação de um acto
nulo, pois o que está em causa é aferir a utilidade da acção impugnatória face
ao interesse prosseguido pelo autor no processo judicial, independentemente do
desvalor jurídico que inquine o acto por este aceite”.
Assim, e pegando na tese da Dra. Sandra Lopes Luís, pode dizer-se
que existem dois elementos essenciais na aceitação de um acto administrativo:
(1) a existência de uma manifestação da vontade, e (2) a concordância com o
conteúdo do acto administrativo produzido.
(1) Quanto à manifestação da vontade, podemos
dizer que a aceitação pressupõe um comportamento activo com conteúdo
comunicativo, o que pressupõe a existência de um comportamento exteriorizado,
para que seja possível o particular exprimir a sua vontade e que esta se possa
tornar relevante.
(2) Já a concordância com o conteúdo do acto, é
considerada como sendo um acto positivo, ou seja, traduz-se numa adesão, uma
conformação com o conteúdo do acto administrativo.
Face às dificuldades em definir objectivamente a figura da
aceitação do acto administrativo, surgiu a inevitável comparação, motivada por características
similares em comum, entre a mesma e a figura da renúncia, divergindo assim a
doutrina em duas posições. A posição, seguida
pelo Professor Rui Manchete, a qual sustenta que a figura da aceitação do acto
é coincidente com a figura da renúncia, pois considera que a aceitação consiste
numa renúncia ao interesse legítimo, ou até mesmo numa vontade abdicativa, a
qual culmina na perda da faculdade de impugnação do acto administrativo. Por
sua vez, a tese contrária, na qual se enquadra o Professor Vieira de Andrade, e
aquela que pensamos ser a mais acertada, afasta as duas figuras, considerando
cada uma delas autonomamente, uma vez que na renúncia estamos perante uma
vontade de conteúdo negativo traduzida num não exercício em concreto, ao passo
que na aceitação do acto administrativo, trata-se de uma vontade de conteúdo
positivo, pois há uma conformação com o conteúdo do acto.
Esclarecida a diferença entre as duas figuras, cabe agora analisar
as duas modalidades da aceitação: a aceitação expressa e a aceitação tácita. E
se a aceitação expressa não levanta grandes problemas, por se tratar de uma
declaração escrita ou oral, livre e esclarecida; a aceitação tácita já nos
levará a ser um pouco mais extensos na nossa análise.
Não sendo expressa, esta aceitação tácita, resulta do comportamento
de um determinado sujeito, do qual se deduz indiretamente uma manifestação da
vontade, no sentido de acolher determinado acto. De acordo com o texto da lei
que consta do Art. 56º/2 “a aceitação tácita deriva da prática, espontânea e
sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar”.
Assim, para aferir a validade de uma aceitação tácita, cumpre
verificar determinados requisitos. Partindo da obrigatoriedade lógica, de não
poder padecer de qualquer vício da vontade, conforme os artigos 240º e
seguintes do Código Civil, há ainda que verificar a espontaneidade do acto, com
o fim de apurar se as causas que levam o particular a agir, partem da vontade
íntima do mesmo, bem como se a sua vontade é manifestada sem qualquer reserva, permitindo
identificar uma manifestação inequívoca de aceitar um determinado acto
administrativo.
Deste modo, esta aceitação tácita, além de ter de ser posterior ao
próprio do acto administrativo (Art. 56º/1), tem ainda de ser realizada num
contexto em que o particular esteja totalmente consciente do acto que realiza,
bem como das suas consequências prácticas, passível de ser entendido por
terceiros.
A importância de saber quando é que se pode deduzir uma
manifestação tácita da vontade do particular, advém da relevância dada à mesma
nas relações com a Administração, pois não só releva para aferir a legalidade
das actuações da Administração, e se o direito de impugnação de actos do particular
é garantido, mas também, se estão a ser observados os valores como a segurança
jurídica, de modo a não por em causa a certeza e estabilidade dos actos
administrativos.
Em suma, a aceitação de um acto administrativo por parte de um
particular, permite-nos concluir que pode ter dois resultados com os quais
teremos de ser cautelosos, sendo o primeiro o facto de poderem permanecer na
ordem jurídica actos administrativos ilegais, isto é anuláveis, e o segundo, o
de limitar o direito fundamental à impugnação de actos administrativos,
consagrado no artigo 268º/4 da CRP.
Se o primeiro, não nos levanta quaisquer preocupações, uma vez que
tal só ocorre por vontade do particular, não podendo dai gerar nenhum tipo de
desvantagens para o mesmo, o segundo já nos parece ser directamente conflituoso
com os interesses do sujeito, afectando nomeadamente um direito seu,
constitucionalmente consagrado, com o simples pretexto de providenciar uma salvaguarda
à própria Administração. De modo a evitar esta limitação do direito fundamental
à impugnação dos particulares, somos da opinião de que se deverá seguir o
entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, o qual faz propõe uma ligação
entre a figura da aceitação com o decurso do prazo para impugnação do acto,
permitindo ao particular que, e sempre na pendência do prazo de impugnação do
acto nos termos do Art. 58º do CPTA, possa revogar ou alterar a sua posição, nomeadamente
por eventual alteração de circunstâncias.
Bibliografia:
Andrade, José Carlos Vieira de – A Justiça Administrativa
(Lições), 17ª Edição, Almedina, 2019
Luís, Sandra Lopes – A aceitação do acto administrativo:
conceito, fundamentos e efeitos, 2008
Silva, Vasco Pereira da – O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise (Ensaios sobre as acções no Novo Processo Administrativo), 2ª
Edição, Almedina, 2009
Gomes, Carla Amado – A impugnação de actos no novo CPTA
Moreira, Cristiana Pina Alves – A aceitação do acto administrativo
Webgrafia:
https://www.vda.pt/xms/files/v1/Publicacoes/2016/A_impugnacao_de_actos_no_novo_CPTA_MRC.pdf
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/190f2d05214c16348025853c00482823?OpenDocument
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