Princípio pro actione no Processo Administrativo
As reformas de 1984/1985 e de
2002/2004 foram essenciais na luta contra o excessivo formalismo, alterando o
paradigma do contencioso administrativo, na medida em que conseguiram consagrar
a instrumentalidade dos requisitos formais e a sua subalternização a
considerações de ordem material, passando, deste modo, o mérito a sobrepor-se à
forma.
O legislador do CPTA entendeu que a
tutela jurisdicional administrativa efetiva constitui o principal eixo
axiológico estruturante do Direito Processual Administrativo. Nesse sentido,
consagrou o art. 7º do CPTA, “promoção do acesso à justiça”, também denominado
de princípio pro actione ou, segundo a doutrina portuguesa, o princípio
a favor do processo, que revela um apelo ao favorecimento do processo em
detrimento de um excesso de formalismo e aponta para a necessidade de uma
interpretação e aplicação das normas processuais no sentido de favorecer o
acesso ao tribunal ou de evitar as situações de denegação de justiça. [1]
Desta forma, o princípio pro actione
trata-se assim de um corolário do princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado
no art. 20º da CRP, que garante, em geral, aos cidadãos o acesso ao direito e
aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos,
isto é, o dever de assegurar aos particulares a existência de meios aptos a
defender os seus direitos e interesses, dignos de proteção legal, significando
que qualquer pessoa pode fazer valer o seu direito ou interesse legalmente
protegido, contra a Administração. Ou
seja, o princípio pro actione é considerado como uma espécie de “válvula
de escape” que permite ao princípio da tutela jurisdicional efetiva atuar
integralmente. [2]
Com efeito, a CRP reafirma a tutela
jurisdicional efetiva no artigo 268º/4, encontrando-se no Título IX relativo à
Administração Pública, que tem como epígrafe: “Direitos e garantias dos
administrados”. Contudo, questiona-se a razão pela qual a CRP faz esta
reafirmação se a mesma já constava da garantia geral do art. 20º. Ora, a
justificação de tal “repetição” centra-se no facto de na verdade se tratar de
uma autonomização da tutela jurisdicional efetiva no âmbito administrativo,
como aparece retratado no artigo 2º do CPTA, uma vez que, afirmar os direitos
fundamentais e estabelecer a garantia geral do artigo 20º não serve de nada se
esta não for acompanhada por um sistema de contencioso administrativo que seja
efetivo, suficiente e verdadeiramente jurisdicional, no sentido de ser
independente da Administração Pública. Assim sendo, todas as normas constantes
no CPTA têm que estar à altura das exigências formuladas pela CRP, encontrando-se,
por isso, uma concretização e uma dependência entre o Direito Constitucional e
o Direito Administrativo. [3]
O objetivo da proteção destes
direitos deve conseguir-se fazer de forma proporcional e adequada. Nesse âmbito,
a “promoção de acesso à justiça” de que fala o artigo 7º do CPTA, pressupõe um
direito de acesso à justiça através da interpretação das normas processuais,
promovendo a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas. [4] A ideia basilar do princípio processual pro
actione é pois, a de favorecimento da tomada de decisões de mérito,
contrariando o excessivo relevo que possam apresentar as questões de outra
índole. Assim, facilmente se apreende o potencial aplicativo desde princípio
processual ao procedimento administrativo: o de impedir a administração de se
ater a questões de natureza meramente formal em detrimento da posição jurídica
material dos administrados. Todavia, a interpretação ou integração das normas
processuais no sentido mais favorável à obtenção de uma decisão de mérito
apenas poderá ser feita na condição de a norma suscitar dúvidas quanto à sua
interpretação, isto é, no pressuposto de as normas a aplicar suscitarem dúvidas
mais ou menos profundas – nos casos de “in dúbio” – traduzindo-se assim
“este princípio num favorecimento do processo, não no favorecimento do pedido,
valendo objetivamente, para o processo, não subjetivamente para o autor”. [5]
Por conseguinte, de acordo com o Acórdão
do STA de 30/04/2008 Proc. 0850/07: deverá ser privilegiada a interpretação que
permita ao tribunal continuar com o andamento do processo, ainda que isso possa
no futuro vir ou não a favorecer o pedido do autor, numa ótica deste princípio
se traduzir em favorecer o processo e não em favorecer o pedido; deverão ser
aplicadas as normas processuais mais favoráveis ao acesso aos tribunais; e deverá
também ser privilegiada a apreciação do mérito da causa, assegurando assim a
tutela jurisdicional efetiva, em vez de se optar pela não continuidade do
processo devido à existência de irregularidades formais, que posteriormente
levaria à absolvição da instância. Com isto, evita-se que os particulares
retornem a propor uma nova ação com o mesmo pedido, sendo as formalidades
corrigidas, em vez de se optar pela “ignorância” ou apelo à supressão de certas
informalidades para que se prossiga para o conhecimento da questão de fundo. Isto
é, segundo este princípio pro actione, o juiz deve ter uma certa margem
de manobra para suprir oficiosamente a falta de pressupostos suscetíveis de
sanação, diminuindo assim as absolvições da instância e favorecendo o processo.
[6]
Este princípio anti formalista “pro
actione” tem aparecido em variados acórdãos segundo a expressão “in
dúbio pro favoritate instaciae” (vejam-se como exemplos: o acórdão do STA
de 30/04/2008 Proc. 0850/07; o acórdão STA de 9.4.02, no recurso 48200, de
11.5.00, no recurso 45903 e de 10.7.97, no recurso 35738) , significando que em
caso de dúvida da validade do ato, deverá dar-se continuidade à ação. No
entanto, nem sempre tem sido respeitado, sendo que já houve jurisprudência a
violar o artigo 7º do CPTA, tal como podemos verificar no Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, 1ªsecção, de 24.11.2004, P. 1011/04.
No novo Contencioso Administrativo,
foram consagradas diversas soluções inspiradas no princípio pro actione,
como sucede no art. 12º/3 do CPTA. Por sua vez, o princípio pro actione
encontra o seu âmbito natural de aplicação no Processo Civil, encontrando a sua
consagração por excelência no artigo 278º/3 do CPC, preceito este que permite a
emissão de uma decisão sobre o mérito da causa mesmo que, por subsistir uma
exceção dilatória, fosse possível a absolvição da instância. Outra manifestação
do princípio, é constituída pelo 6º/2 do CPC, no qual se determina que o juiz
providenciará, mesmo oficiosamente, pelo suprimento da falta de pressupostos
processuais suscetíveis de sanação. O artigo 88º do CPTA e 90º do CPA também
representam uma clara opção do legislador no sentido de não deixar que seja
tarefa fácil denegar uma pretensão do particular com fundamentos meramente
formais, como o de não terem sido juntos todos os documentos necessários. O
paralelismo com o processo civil deixa-se facilmente apreender: tal como o juiz
tem o dever de velar pelo suprimento de exceções dilatórias antes de proferir
uma decisão de forma (6º/2 do CPC), também a administração tem o dever de
suprir ou mandar suprir as deficiências de formais, antes de decidir pelo não
prosseguimento do procedimento. Note-se que não se trata, apenas, de admitir a
sanabilidade das deficiências formais, mas sobretudo de associar ativamente o
juiz ou a administração ao suprimento dessas deficiências.
Em suma, o princípio pro actione
leva-nos assim ao encontro de princípios vitais do próprio Direito
Administrativo, como o da legalidade, da justiça, da imparcialidade, e da
colaboração com os particulares. Considerando este princípio como um princípio
interpretativo, lidera a justiça material sobre a justiça formal, na
interpretação de normas onde o excessivo formalismo extravasa a mera garantia
de uma correta tramitação do pedido, tornando-se isso num entrave à justiça
administrativa. Este princípio deverá por isso ser aplicado nas situações que
imponham uma desvalorização do caráter formal, não podendo prevalecer “tout
court” sobre os demais princípios e regras processuais, efetivando o acesso
à justiça e à tutela jurisdicional efetiva dos quais o próprio princípio
resulta.
Notas
bibliográficas:
[1] ANDRADE, José Carlos Vieira de, “A Justiça
Administrativa”, Almedina, 2015, 15ª edição, p. 416 e seguintes;
[2] OLIVEIRA, Mário Esteves de e OLIVEIRA, Rodrigo
Esteves de, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado”, Vol I,
Almedina, 2006;
[3] SILVA, Vasco Pereira da, “O contencioso
Administrativo no divã da psicanálise”, Almedina, 2009, 2ª Edição, pág. 170;
[4]
ANDRADE, José Carlos Vieira de, “A Justiça Administrativa”, Almedina, 2015, 15ª
Edição, pág. 449;
[5] OLIVEIRA, Mário Esteves de e OLIVEIRA, Rodrigo
Esteves de, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado”, Vol I,
Almedina, 2006, pág. 147;
[6] CORREIA, JOSÉ MANUEL SÉRVULO, “O princípio pro
actione no procedimento administrativo”: Acórdão do STA de 30/04/2008 Proc.
0850/07, anotação de Sérvulo Correia e Mafalda Carmona in: Estudos vários /
José Manuel Sérvulo Correia – Vol. 2 – Estudo nº 39 publicado em “Cadernos de
Justiça Administrativa”.
Constança
Carvalho, nº 26658
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