Um
breve olhar sobre a Figura Jurídica dos Contrainteressados
O Direito enquanto área
que estuda, regula e protege a nossa sociedade e as mais diversas interações
que esta abarca, não pode ser entendido como uma ciência simples e muito menos
uma ciência estanque. A prova disso mesmo são as sucessivas Reformas que
ocorrem nas suas várias dimensões, a introdução de novas figuras jurídicas e o adelgaçar
de outras já existentes.
A disciplina de
Contencioso Administrativo e Tributário evidencia bem esta ideia desde a sua
génese até aos dias de hoje. Verifica-se uma superação da perspetiva
tradicional, admitindo a complexidade das relações jurídicas relacionadas com o
exercício dos poderes de autoridade por parte da Administração pública, que
conduz à afetação de interesses de indivíduos que não integram o típico quadro “autor-réu”.
É de notar, como escreve Mário Aroso de Almeida, “As relações jurídicas
relacionadas com o exercício de poderes de autoridade por parte da
Administração são, na verdade, frequentemente complexas no plano subjetivo,
apresentando-se uma estrutura poligonal ou multipolar, que envolve um conjunto
mais ou menos alargado de pessoas cujos interesses são afetados pela conduta da
Administração”. [1]
Encontra-se aqui em causa
a figura singular dos Contrainteressados, regulada no Código de Processo nos
Tribunais Administrativos (daqui em diante escrito CPTA). Contrainteressados
serão aqueles que sejam titulares de interesses contrapostos aos do autor
envolvidos num litígio, seja num processo de impugnação de ato administrativo
(57ºCPTA), seja numa ação de condenação à prática de um ato (68º, nº 2 CPTA), em
que os seus interesses podem coincidir com os da Administração ou possam
diretamente ser afetados com a procedência da ação. [2]
No entendimento de Mário
Esteves de Oliveira e de Rodrigo Esteves de Oliveira, é possível definir os
contrainteressados como sujeitos diretos ou sujeitos legítimos, ou seja aqueles que serão diretamente desfavorecidos,
nos seus direitos ou interesses, pela procedência da ação instaurada, do mesmo
modo em que o autor sairia desfavorecido, e ainda são aqueles que tenham
legítimo interesse (interesse direto e pessoal) na manutenção do ato impugnado.[3]
Esta figura enquadra-se
assim na matéria da legitimidade passiva, estatuída no artigo 10º, nº1 do CPTA
que prevê que “Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação
material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou
entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”. Isto revela
que à semelhança do preceituado no artigo 33º do CPC (entenda-se Código de
Processo Civil), o estatuto dos contrainteressados, disposto nos já mencionados
artigos 10º, nº 1; 57º e 68º, nº 2 CPTA aparenta refletir-se numa situação de
litisconsórcio necessário passivo, que justifica uma referência autónoma. Para
Vasco Pereira da Silva, atendendo a esta realidade (demanda destes sujeitos à
ação) e à aplicação subsidiária do regime do CPTA, teria sido preferível se o
legislador tivesse adotado plenamente no CPTA as regras do litisconsórcio
necessário e voluntário. Segundo a doutrina maioritária, os contrainteressados
devem assim formar litisconsórcio necessário passivo com a Administração. Já
para alguns outros autores como Mário Aroso de Almeida o enquadramento que a
esta categoria tem sido atribuído, no âmbito de litisconsórcio necessário
padece de revisão crítica, não colocando em causa a necessidade da citação dos
mesmos.
Contrainteressados à luz
do artigo 57º são: “Para além da entidade autora do ato impugnado, são
obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do
processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo
interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em
função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo
administrativo”.
Por sua vez o texto legal
do 68º, nº 2 sobre legitimidade presenteia-nos com o seguinte “Para além da
entidade responsável pela situação de ilegalidade, são obrigatoriamente
demandados os contrainteressados a quem a prática do ato pretendido possa
diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse em que ele não seja
praticado e que possam ser identificados em função da relação material em causa
ou dos documentos contidos no processo administrativo.”
Têm surgido na doutrina
vários critérios identificadores destes sujeitos, uma vez que na prática esta
tarefa tem se revelado desafiante, são eles: o Critério do Ato Impugnado;
Critério da Posição Substantiva do Terceiro e o Critério dos Efeitos da
Sentença. O primeiro modelo identificador passa por analisar a incidência do
ato administrativo nos terceiros, se o ato atribuir uma vantagem específica a
terceiro, conclui-se que se está perante um contrainteressado. O segundo
critério determina o contrainteressado como titular de um interesse pessoal,
direto e atual ao do autor. Por fim, sugere-se ainda que se mediante um juízo
de prognose, se pode aferir que determinadas esferas jurídicas de terceiros serão
diretamente afetadas pela sentença da ação em causa, então esses terceiros são
contrainteressados.[4]
Apesar de ter utilizado na frase
anterior a designação “terceiros”, é de evidenciar que o CPTA apresenta
distinção entre a categoria em análise – 10º, nº 1 – e a hipótese genérica de
aplicação da lei processual civil em matéria de intervenção de “terceiros” –
artigo 10º, nº 10. Ademais, Vasco Pereira da Silva adianta que “(…) o novo
paradigma das relações administrativas multilaterais no Direito Administrativo
(substantivo) implica a revalorização da posição dos “impropriamente chamados
de terceiros” no Contencioso Administrativo, como sujeitos principais dotados
de legitimidade activa e passiva” (…). Mesmo se já se verificaram progressos em
relação à situação anterior, e se a qualificação substantiva desses
particulares como sujeitos de relações multilaterais “abre a porta” para o seu
tratamento como sujeitos principais.”[5] O Senhor Professor debruça-se
ainda sobre o termo “contrainteressados”, apelidando-o de “infeliz denominação”,
que a seu ver advém da lógica bilateralista clássica e ainda dos “traumas da
infância” e que o legislador teve oportunidade de afastar aquando da reforma do
Contencioso Administrativo, não o tendo feito (na sua plenitude). Acrescento
ainda, de modo sintético, que também se deve distinguir contrainteressados de
demandados particulares ou concessionários no âmbito de relações
jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou outros
particulares (10º, nº 9 do CPTA que permite um litisconsórcio passivo
voluntário) e, inclusive, diferenciar a figura em análise da categoria de assistente no processo civil (artigo 326º,
nº 1 CPC), essencialmente porque esta última consiste na existência de um
terceiro que é parte acessória, que está subordinado à parte principal.
A problemática encontra-se
na tamanha amplitude da letra da lei, essencialmente com abrangência da expressão
“relação material” que é tida como critério identificador. A este propósito e
em tom complementar escreve Francisco Paes Marques “As incertezas e os
equívocos gerados em torno da figura dos contrainteressados resultam de uma
compreensão inadequada de vertente horizontal da relação jurídica multipolar”.[6]
Atendendo ao disposto no artigo
57º, denote-se que este compreende todos os critérios evidenciados acima:
“(…) são obrigatoriamente
demandados os contrainteressados a quem o provimento do processo
impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo
interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados
em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo
administrativo.”
Esta realidade pode
conduzir a situações de grande constrangimento processual, pois será possível
verificar situações em que o autor se vê perante um vasto universo de titulares
de interesses contrapostos aos seus, sendo-lhe exigível a indicação de todos
eles na petição inicial, através de um juízo de prognose ex ante,
atendendo ao disposto no artigo 78º, nº 2, alínea b) do CPTA. Em contraposição,
a falta de citação de algum deles pode incorrer em consequências gravosas que
se traduzem na recusa da petição pela secretaria (artigo 80º, nº1, alínea b); na
ilegitimidade passiva que obsta ao conhecimento da causa (exceção dilatória-
artigo 89º, nº 4, alínea e) do CPTA); na impossibilidade de contestação (artigo
82º CPTA) e na inoponibilidade da decisão judicial que eventualmente venha a
ser proferida à revelia dos contrainteressados (tendo em atenção o artigo 155º,
nº2 – legitimidade para requerer revisão da sentença transitada em julgado).
Esta revisão trata-se de recurso extraordinário, cuja utilização é limitada à
margem do princípio da intangibilidade das decisões, pois “(…) não visa evitar
o trânsito em julgado da decisão recorrida, mas sim a rescisão de uma decisão
já transitada em julgado”[7]. É de fazer referência,
neste seguimento, ao princípio da tutela jurisdicional efetiva (artigos 20º e
268º, nº 4 e nº 5 CPTA), à luz do princípio da igualdade (artigo 13º CRP) e do
princípio do contraditório (artigo 3º, nº 1 CPC ex vi 1º CPTA). É através da
citação destes sujeitos “impropriamente chamados de terceiros”[8], que se consolida o
direito fundamental do acesso à justiça (artigo 20º da Constituição da
Républica Portuguesa, doravante designada CRP), garantindo uma verdadeira
tutela jurisdicional efetiva (artigo 268º, nº 4 da CRP) de todos aqueles que
sejam titulares de interesses contrapostos aos do autor da ação (artigo 10º,
nº1, in fine do CPTA). Ainda sobre a citação dos mesmos interessa o
artigo 81º, nº 5 CPTA que clarifica que quando o número de contrainteressados é
superior a 10, o juiz pode promover a respetiva citação mediante a publicação
de anúncio, sendo que os interessados têm 15 dias para se constituírem com o
estatuto do 57º CPTA no processo. Estas constatações orientam-nos, uma vez
mais, a relembrar a diferença entre “contrainteressados” e “terceiros”, considerando
os primeiros verdadeiras partes demandadas.
Para Mário Aroso de
Almeida tanto o artigo 57º como o artigo 68º, nº 2 densificam o conceito de
contrainteressados direcionando-o às pessoas “que possam ser identificadas em
função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo
administrativo”. “Está aqui o propósito de objectivizar a operação de
delimitação do universo dos titulares de interesses contrapostos aos do autor”[9] - a tutela dos interesses
das partes e dos intervenientes necessários no processo, sem negligenciar a
gestão e a harmonia processual.
Por sua vez Francisco
Paes Marques defende que é considerado contrainteressado o sujeito que se
demonstre, cumulativamente, titular de um interesse legalmente protegido que
esteja em direto confronto com o interesse do autor, logo a satisfação do
interesse de um será por contraposição a não satisfação da outra parte, e que
este resultado seja produto dos efeitos da sentença. Logo só será
contrainteressado quem preencher os três requisitos identificados no texto
legal.[10]
Observa-se, assim, um fundamento
da tutela processual dos contrainteressados de natureza mista. Citando Paulo
Otero “(…) a exigência legal de intervenção processual dos contra-interessados
funda-se em razões de natureza subjetiva – para a defesa da posição jurídica
material que para eles resulta do ato impugnado e que será lesada com a
procedência da ação – e objetiva – funciona como instrumento de extensão da
eficácia subjetiva do caso julgado e do efeito útil da decisão anulatória,
garantindo a composição definitiva do litígio.” [11]
Termino constatando o
quão importante foi a introdução destes artigos, que tutelam os
“Contrainteressados”, atendendo à sua natureza mista: a defesa dos seus
legítimos interesses, acautelando os efeitos lesivos da não defesa dos mesmos,
tendo em consideração o impacto do caso julgado e, ainda, a coesão e segurança
jurídica da sentença. Acrescento que não deixa de ser, porém, notória a margem
que é dada ainda assim para discussão sobre o enquadramento jurídico da mesma.
Concluindo, à luz da leitura do Código, que se verificou maior necessidade em “fornecer
abrigo legal” a estes sujeitos, regulando as suas funções e impactos na marcha
do processo, do que a qualificar a essência dos mesmos, que urge da
complexidade das relações jurídicas multipolares.
[1] Mário Aroso de
Almeida em “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2017, 3ª
edição, pg. 256.
[2] Mário Aroso de
Almeida em “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2017, 3ª
edição, pg. 256.
[3] Mário
Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in, Código de Processo nos
Tribunais Administrativos Anotado, Almedina, 2004, pg. 375.
[4] Francisco Paes
Marques em “A Efetividade da Tutela de Terceiros no Contencioso
Administrativo”, Almedina, 2007, pgs. 92 a 94.
[5] Vasco Pereira da
Silva em “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre
as Acções no Novo Processo Administrativo”, Almedina, 2ª Edição, pgs. 286;
368 - 373.
[6] Francisco Paes
Marques “O estatuto processual dos contra-interessados nas ações
impugnatórias e de condenação à prática do ato administrativo” em “Cadernos
de Justiça Administrativa”, nº 124 Julho/Agosto de 2017, pg. 34.
[7] Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo de 17-01-2007, Processo 0756/05
[8] Vasco Pereira da
Silva em “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre
as Acções no Novo Processo Administrativo”, Almedina, 2ª Edição, pg. 373
[9] Mário Aroso de Almeida em “Manual de
Processo Administrativo”, Almedina, 2017, 3ª edição, pg. 257.
[10] Francisco Paes
Marques em “A Efetividade da Tutela de Terceiros no Contencioso
Administrativo”, Almedina, 2007, pgs. 97-98.
[11] Paulo Otero em “Os
Contra-Interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação
do Universo em Recurso Contencioso do Acto Final do Procedimento Concursal” em
“Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério Soares”, pgs. 1073 e
seguintes.
BIBLIOGRAFIA_
Vasco Pereira da Silva em “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo”, Almedina, 2ª Edição, pgs. 284-286.
Vasco Pereira da Silva em “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo”, Almedina, 2ª Edição, pgs. 368-373.
Mário Aroso de Almeida em “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2017, 3ª edição, pgs. 255-260.
Francisco Paes Marques em “A Efetividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo”, Almedina, 2007, pgs. 92 a 104.
Paulo Otero em “Os Contra-Interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contencioso do Acto Final do Procedimento Concursal” em“Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério Soares”, pgs. 1073 e seguintes.
Francisco Paes Marques “O estatuto processual dos contra-interessados nas ações impugnatórias e de condenação à prática do ato administrativo” em “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 124 de Julho/Agosto de 2017, pgs. 28 a 44.
Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Almedina, 2004, pg. 375.
Centro de Estudos Judiciários, “Coleção Formação Contínua - A Revisão do Código de Processo Nos Tribunais Administrativos – I”, Março de, 2017.
JURISPRUDÊNCIA CONSULTADA_
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul | Processo nº323/17 |02/28/2018| Relatora Helena Canelas.
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul | Processo nº 05527/09 |04/03/2010|.
Liliana Pereira Amaro
Nº 57104
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