Acção Administrativa

 

1.       INTRODUÇÃO

Após a apresentação Pública do Anteprojecto de Proposta de Lei de Revisão do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do Código de Processo nos Tribunais Administrativos elaborado pela Comissão de revisão  presidida pelo Professor Fausto de Quadros e divulgado em Fevereiro de 2014, surgiram inúmeros escritos a abordar a questão da dicotomia entre acção administrativa comum e  acção administrativa especial e em particular a questão da unificação dos meios processuais declarativos principais não urgentes.

                Efectivamente, o debate que se travou antes da Reforma de 2015, repetiu um debate que foi travado no final da década 90 do século XX e início do século XXI principalmente pelos Professores:  Vasco Pereira da Silva, Sérvulo Correia, Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, e que aliás, nunca deixou de ser travado por sectores significativos da doutrina que mantiveram críticas, ao dualismo entre acção especial e acção comum.

                Contudo, foi com a Reforma de 2015 que houve a eliminação do modelo bipolar de acções principais declarativas e a sua redução a uma única forma de processo – a acção administrativa.

Nesta acção passaram a caber todos os pedidos antes distribuídos entre acção administrativa  comum e especial  (art.º 37º do CPTA), embora haja depois especialidades quanto às acções de impugnação de actos administrativos (Secção I do Cap. II do Título II, artigos 50º a 65º), de condenação à prática de acto devido (Secção II do Cap. II do Título II, artigos 66º a 71º), de impugnação de normas e condenação à emissão de normas (Secção III do Cap. II do Título II,  artigos 72º a 77º) e de apreciação da validade e execução de contratos (Secção IV do Cap. II do Título II, artigos  77º A e 77º ).

               

2.       FORMA DA ACÇÃO ADMINISTRATIVA

 

A exemplo do que se sucede em processo civil, também no contencioso administrativo vale o critério de que o “o processo especial aplica-se aos casos expressamente designados na lei; o processo comum é aplicável a todos os casos a que não corresponda processo especial (artigo 546º nº2º do CPC).

O CPTA institui e regula uma forma de processo comum, a que dá o nome de acção administrativa. Esta é a forma de processo, ou seja, o modelo de tramitação que devem seguir, tanto no plano da propositura, como no do desenvolvimento subsequente e da decisão final pelo juiz, os processos que, como dispõe o artigo 37º, nº1º, tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem no CPTA, nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.

Como resulta dos artigos 35º e 37º nº1º, seguem, a forma de acção administrativa todos os processos em que não seja deduzida nenhuma das pretensões para as quais o CPTA estabelece um modelo especial de tramitação e que, hoje, são aquelas que o Código especificamente prevê nos artigos 98º, 99º, 100º, 104º e 109º - pretensões a que cada um destes artigos fazem corresponder uma forma especial de processo urgente.

A acção administrativa é, por conseguinte, a forma de processo declarativo comum do contencioso administrativo, no sentido em que se trata da forma de processo que, podendo culminar com sentenças condenatórias de simples apreciação e constitutivas, recebe no seu âmbito todos os litígios jurídico-administrativos excluídos pela incidência típica dos restantes meios processuais”.

O CPTA regula os aspectos respeitantes à acção administrativa no Título II, a que correspondem os artigos 37º a 96º.  O modelo de tramitação dos processos submetidos à forma da acção administrativa é definido no respetivo capítulo III, que corresponde aos artigos 78º e seguintes, atinentes à marcha do processo.

 

 

3.      DIVERGÊNCIAS DOUTRINÁRIAS RELATIVAMENTE AO ACTUAL MODELO UNITÁRIO DA ACÇÃO ADMINISTRATIVA

 

TESE A FAVOR DO MODELO BIPOLAR

O modelo bipolar foi sobretudo defendido pelo Professor Sérvulo Correia, em nome da diversa natureza das relações administrativas que se identificavam nos contenciosos administrativos “por natureza” (objecto da acção administrativa especial) e “por atribuição” (objecto da acção administrativa comum).

O Professor Sérvulo Correia defendia a inconveniência da “solução unitarista”, pelo facto de o processo civil, que rege relações paritárias e que serviria a matriz única, não ter aptidão para sustentar litígios com as “especificidades das relações jurídico-administrativas”, que reclamam um “quadro processual específico”.

TESES A FAVOR DO MODELO UNITÁRIO

Em contrapartida, o Professor Vasco Pereira da Silva repugnou a manutenção da lógica da excepcionalidade do Direito Administrativo em face ao Direito Civil, bem como a ideia de “poder” administrativo justificativo de soluções processuais “excepcionais” traduzidas numa acção especial. O autor considerava a dualidade, tal como ficou desenhada no CPTA, sustentada em percepções obsoletas do Direito Administrativo e enfatizava ser o desenho da acção administrativa especial particularmente “difícil de entender no quadro da reforma do contencioso administrativo português, que afastava as “clássicas” limitações dos poderes  de pronúncia do juiz perante actos administrativos, permitindo mesmo a expressa condenação da Administração através deste meio processual”.

       Para o autor, o modelo bipolar era alvo de várias críticas, nomeadamente, a controversa “arrumação” do pedido de condenação à omissão da prática de acto administrativo na acção comum; passando pela questionável sindicância da nulidade dos actos através de um processo impugnatório, na acção especial; até à incoerência de, para uma mesma relação material controvertida multilateral, as pretensões cruzadas dos intervenientes deverem ser deduzidas através de vias diversas, de entre todas outras “anomalias”.  

                Enfim, a absorção da acção comum pela acção especial sempre que os pedidos em cumulação obrigassem à adopção da forma da segunda, de acordo com o antigo artigo 5º do CPTA, acabava por condenar o sistema a um falso dualismo, invertendo o comum em especial e o especial em comum… Isto para além de a submissão à regra da acção especial reduzir as garantias de ampla discussão, de complexa averiguação de prova e de esclarecimento de aspectos de maior complexidade técnica quer em termos absolutos, quer no confronto com as possibilidades oferecidas pelo rito da acção comum, delineado sobre o processo civil.

  O autor Ferreira de Almeida, também defendeu a unificação das regras de processo porque constituía um factor de segurança e clareza para os operadores jurídicos e por influência do princípio da adequação processual, enfatizado na reforma da lei processual civil – artº 6º do CPC.

 

POSIÇÃO ADOPTADA

Tendo em conta a análise dos argumentos a favor e contra o regime unitário da acção administrativa, considero que representou uma mudança relevante e um ganho para a coerência do sistema e consecutivamente, para produzir uma tutela jurisdicional mais simples, mais rápida e eficaz.

 

 

BIBLIOGRAFIA

 

• ·      .ALMEIDA, Mário Aroso de Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016

 

• ·         CORREIA, Sérvulo, Da ação administrativa especial à nova ação administrativa, 2014

 

• ·         GOMES, Carla Amado, “Uma acção chamada… acção: apontamento sobre a redutio ad unum (?) promovida pelo Anteprojecto de revisão do CPTA (e alguns outros detalhes)  E-pública – Revista Eletrónica de Direito Público, Vol. 1 nº2 Junho de 2014

 

• ·         RAIMUNDO, Miguel, Em Busca das Especificidades Processuais Das Formas Típicas de Actuação (A Propósito da Eliminação da Distinção Acção Comum – Acção Especial no CPTA), Coimbra Editora, 2015

 

• ·         SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009

                                                                                                                    Sara Castro 

                                                                                                                      Nº23483