Análise da figura da Condenação à prática de ato legalmente devido

 

Análise da figura da Condenação à prática de ato legalmente devido

 

Introdução

No início, o Contencioso Administrativo ditava uma estrita separação entre o ato de administrar e julgar, emanado do princípio da separação de poderes. Isto, resultava na impossibilidade do juiz não poder dar ordens à Administração, uma vez que tal  era tido como uma usurpação de poderes pelos Tribunais. Neste contexto, o Prof. Vasco Pereira da Silva afirma que este limite remontava ao período dos “traumas de infância do Contencioso Administrativo”, na medida em que se confunde a matéria sobre a qual se pode julgar e as situações em que apenas a Administração poderá praticar o ato, e por isso não poderá existir substituição. Por conseguinte, condenar a Administração à prática de atos administrativos devidos corresponde à tarefa de julgar e representa uma situação diferente da circunstância de o tribunal praticar atos em vez da Administração, invadindo o domínio da discricionariedade administrativa, que corresponde à tarefa de administrar. Só neste último exemplo, será correto falar se na violação do princípio da separação de poderes. Seguindo a linguagem do Autor, com a consagração deste tipo de ação, assistiu-se à superação dos “traumas da infância difícil do contencioso administrativo”.

Na transição para a realidade do Estado Social, a Administração passou a assumir diferentes funções, que fizeram desta, um órgão prestador e infraestrutural, registando-se, simultaneamente, uma progressiva aproximação e dependência dos particulares face à Administração. É perante esta nova estrutura que a tutela dos direitos e interesses dos particulares vem a sofrer alterações, de modo a abranger todas as situações provenientes da alteração da Administração. O recurso de mera anulação do Contencioso Administrativo, já não representava um meio de tutela eficaz dos direitos dos particulares.

A conceção de que o legislador cria todo o direito, o administrador apenas executa e o juiz controla estava posta em causa. Por conseguinte, o princípio da separação de poderes deverá ser entendido como um princípio que visa o equilíbrio, que não meramente proíbe, mas promove uma interdependência e colaboração entre as várias funções estaduais.

Âmbito de aplicação

Relativamente ao âmbito de aplicação deste tipo de ação, importa referir que o CPTA prevê a aplicação desta figura em duas situações distintas: a primeira quando esteja em causa a necessidade de obter a prática de um ato administrativo ilegalmente omitido e a segunda quando o ato administrativo tiver sido recusado, ambas previstas no n.º 1 do art. 66.º CPTA. Em síntese, a Administração será condenada a praticar o ato devido que corresponde ao ato administrativo que, na perspetiva do autor, deveria ter sido emitido e não foi, na medida em que houve uma omissão, uma recusa, ou quando o ato praticado não satisfaça integralmente a pretensão do autor.

Importa ter presente a posição do Prof. Vieira de Andrade, adotando um entendimento amplo de ato devido, considera que o mesmo não configura apenas atos vinculados perante a lei (ato de conteúdo devido), podendo «albergar momentos discricionários, desde que a sua emissão seja, nas circunstâncias do caso concreto, legalmente obrigatória». Quanto à questão de saber se a legalidade referida na expressão «ato ilegalmente omitido ou recusado», o Autor defende que deve ser entendida no sentido de abranger as situações em que a omissão ou recusa sejam contrárias à ordem pública, excluindo apenas as situações em que a prática do ato pretendido corresponda a um mero dever de boa administração6.

Objeto do processo da ação de condenação à prática de ato administrativo

O CPTA adota uma conceção ampla de objeto do processo, que abrange a causa de pedir. Estabelece-se, deste modo, que o objeto do processo corresponde à «pretensão do interessado e não ao ato de deferimento» (art. 66.º n.º 2 CPTA). Será este o objeto do processo quando se está perante um caso de omissão ilegal, como quando se trata de um caso de ato de conteúdo negativo. Daqui se retira que o objeto do processo nunca será o ato administrativo, mas antes o direito do particular a uma determinada conduta da Administração.

Confirma-se que a ação de condenação à prática de ato devido é uma componente essencial do princípio da tutela jurisdicional plena e efetiva dos direitos dos particulares em face da Administrativa, sendo, portanto, a vertente subjetivista do Contencioso Administrativo evidente neste tipo de ação. Estipula-se, por esta via, uma fronteira vincada entre a ação à condenação do ato e ação de impugnação de ato administrativo, que tem como objeto a anulação ou declaração de ilegalidade do ato (art. 50.º n.º 1 CPTA). Por coerência, o art. 71.º CPTA, no âmbito dos poderes de pronúncia do juiz, vem sublinhar que o tribunal não se limita a devolver ao órgão administrativo competente, tendo de tomar posição sobre a pretensão material do interessado. O tribunal aprecia a concreta relação administrativa existente entre o particular e a Administração de modo a apurar qual o direito do primeiro e o dever da segunda, determinando, por essa via, o conteúdo do ato devido. O tribunal não se limita, portanto, a mandar praticar um ato aleatório.

Por outro lado, é importante ter presente que resulta igualmente do n.º2 do 66.º que o efeito anulatório é implícito pelo que dispensar-se-ia a referência expressa à anulação. Facilmente se compreende inerente: a análise do pedido condenatório implica o conhecimento da legalidade da recusa (ou omissão).

Importa ainda mencionar que nos casos de inércia de apreciação, quando, na pendência do processo, seja praticado um ato de indeferimento expresso, o particular poderá ampliar a causa de pedir, invocando novos fundamentos e oferecendo novos meios de prova (art. 70.ºnos 1 e 2 CPTA). Por outro lado, caso seja praticado, também na pendência do processo, um ato que não satisfaça integralmente as pretensões do interessado, este pode optar por pedir ou a condenação à pratica de outro ato, ou a anulação ou declaração de nulidade do ato (art. 70.º n.º 3 CPTA).

Pressupostos de aplicação da ação de condenação da Administração à prática do ato legalmente devido

Para que o processo possa ser utilizado, o CPTA exige, desde logo, um procedimento prévio, no qual o particular dirija um requerimento ao órgão competente, com a pretensão de obtenção do ato administrativo, seguido de uma de três situações: pura inércia ou omissão da Administração, desde que a lei não associe a essa omissão relevância jurídica (al. a) do n.º 1 do art. 67.º CPTA); recusa do mérito da pretensão, isto é, indeferimento expresso ou, por outro lado, tenha ocorrido a recusa da apreciação do próprio requerimento9 (al. b)); e, finalmente, tenha sido praticado ato administrativo de conteúdo positivo que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado10 (al. c) do mesmo preceito).

Naturalmente que para os casos em que a lei atribua valor jurídico a determinada omissão da Administração, não haverá lugar à ação de condenação à prática de ato: este não será devido. Estamos perante as situações do chamado deferimento tácito. O silêncio da Administração, quando convocada a decidir e extinto o prazo de decisão legalmente previsto, é valorado pela lei administrativa como recusa da pretensão do particular. Muita doutrina considera que o CPTA põe esta figura em causa tendo presente a previsão da ação de condenação da Administração em atos legalmente devidos, ou seja, de condenação da Administração Pública à prática de atos administrativos ilegalmente omitido. Considera-se, por conseguinte, que a figura do indeferimento tácito se torna desnecessária na medida em que o particular consegue tutelar o seu direito sem recorrer a uma figura ficcionada por lei, mas tendo por base a omissão pura e simples da Administração.

Legitimidade ativa e passiva

Tem legitimidade ativa para intentar a ação quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse ato, tal como resulta diretamente do disposto na al. a) do n.º 1 do art. 68.º do CPTA. Também ao Ministério Público é atribuída essa legitimidade, enquanto titular da ação pública ou no contexto de ação popular, isto é, quando se esteja a defender direitos fundamentos e valores constitucionalmente relevantes, tal como sufraga a al. b) preceito. Têm ainda legitimidade as pessoas coletivas, públicas ou provadas, em relação aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (al. c)), os órgãos administrativos relativamente a condutas de outros órgãos da Administração Pública como disposto na al. d), assim como as pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do art. 9.º, autores populares, em defesa de interesses difusos (al. f)). Finalmente, têm ainda legitimidade ativa os presidentes de órgãos colegiais, relativamente à conduta do respetivo órgão, novidade da Reforma de 2015 (al. e)).

Do lado da legitimidade passiva, a lei determina, no n.º 2 do art. 68.º do CPTA, que além da entidade responsável pela situação de ilegalidade, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados, em litisconsórcio necessário passivo.

 Prazo de propositura da ação

O prazo de propositura da ação depende de ter havido inércia ou indeferimento por parte do órgão competente (art. 69.º do CPTA). Por conseguinte, em caso de omissão, o prazo será de um ano, desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido (n.º 1 do preceito). Nos casos de indeferimento, de recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo, o prazo será de três meses. Estabelece-se, para esta última situação, o mesmo prazo do fixado para a impugnação do ato pelos interessados, por remissão direta do n.º 2 do art. 69.º para o n.º 3 do art. 58.º, ambos do CPTA.

 Poderes de pronúncia

Em termos transversais, dada a delimitação do tema que nos ocupa, importa desde logo referir que, no que diz respeito à condenação do ato devido, tudo começará pelo tribunal ter que avaliar qual o tipo de solução em causa, se vinculada ou discricionária, ao que se seguirá a reflexão sobre o caso material concreto. A primeira fase condicionará, por conseguinte, a primeira. Importante é perceber que o alcance do conteúdo da sentença está sujeito a graduação. Está em causa o respeito pela função administrativa, maxime, o respeito do princípio da separação de poderes que se pretende manter assegurado.

 

Deste modo, quando a emissão do ato envolva a «formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa», o juiz limitar-se-á a uma condenação genérica, com as indicações de parâmetros que possa retirar das normas jurídicas aplicáveis. Isto quer dizer que quando haja mais que uma solução possível, o tribunal não pode condenar a Administração à prática de ato devido com conteúdo determinado. Se o ato que o particular pretende for de conteúdo legalmente definido e sendo a sua emissão devida, o tribunal poderá condenar a Administração a praticar o ato pretendido com o conteúdo totalmente definido, circunstância em que muita doutrina considera estarmos perante uma situação de redução da discricionariedade a zero.

Igualmente importante referir é que nas situações de incumprimento (veja-se o disposto no art. 3.º n.º 2 do CPTA), haverá lugar a um processo executivo da sentença, podendo-se vir a produzir uma sentença substitutiva de ato devido, se este tiver conteúdo estritamente vinculado (cfr. art. 167.º n.º 6 do CPTA).

 

Referencias bibliográficas:

CADILHA, António, Os poderes de pronúncia jurisdicionais na ação de condenação à prática de ato devido e os limites funcionais da Justiça Administrativa, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Sérvulo Correia, Vol. III, 2010

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2008,

ALMEIDA, Mário Aroso de O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005

Arlésio Miguel Shipeio subturma 8