Desde os primórdios do Contencioso
Administrativo que este tem vindo a crescer, não só em dimensão como também em
maturidade. É facilmente perceptível este crescimento com a direcção da evolução
histórica, aproximando o Contencioso Administrativo do particular, dando-lhe
instrumentos para que este se pudesse defender e fazer valer os seus direitos e
interesses perante a autoritária e, até recentemente, intocável Administração. Tal
como em todo o processo de crescimento, por vezes, a maturidade ainda não é a
suficiente e ocorrem situações desagradáveis de birras, amuos e asneiras que
carecem de correcção. No Contencioso Administrativo não é diferente. Temos como
comportamento exemplar a aproximação do Contencioso Administrativo vigente em
Portugal da ideologia europeia e, em 2015, a implementação de um período de standstill para a averiguação de
contratos, evitando assim as constantes ilegalidades e, consequentemente, as
indeminizações a que o Estado se via forçado a pagar. A nosso ver, um
comportamento louvável, sendo até passível de recompensa com um gelado ou
chocolate à sobremesa. Mas, infelizmente, logo depois veio a birra. Com a
reforma de 2019 este período de
standstill desapareceu. Temos mais exemplos de comportamentos que obstam a
um crescimento saudável do Contencioso Administrativo mas vamo-nos debruçar apenas
num deles que é a figura do recurso hierárquico necessário.
Cumpre-nos, inicialmente, fazer uma breve
introdução ao instituto do recurso hierárquico. Para além de ser um dos mecanismos
que o superior hierárquico tem à sua disposição para exercer os seus poderes
administrativos (de supervisão e intervenção) em face dos actos do seu
subalterno é também um dos meios a que o particular tem acesso para a impugnação
administrativa, podendo operar a revogação, anulação, substituição ou
modificação de um acto praticado pela Administração Pública. Vem previsto o seu
regime geral no artigo 193º do Código do Procedimento Administrativo (doravante
CPA). É, diferentemente dos restantes meios de impugnação, dirigido, ao “(…)
mais elevado superior hierárquico do autor do acto ou da omissão(…)”, art.
194º/1 CPA devendo ser apresentado pelo interessado através de requerimento ao
autor do acto ou omissão, como nos explica o n.º 2 do mesmo artigo. Quanto aos
prazos já temos uma diferenciação no que toca ao recurso hierárquico
facultativo e necessário, aquele sobre o qual incidiremos esta breve exposição.
Para o recurso hierárquico facultativo, este está sujeito ao prazo de
impugnação contenciosa do acto em causa, enquanto que o necessário tem de ser
interposto no prazo de 30 dias a contar da notificação do acto.
A nosso ver, este insituto tem como objectivo
principal um “desentupimento” dos Tribunais Administrativos, permitindo um
momento de instrospecção à Administração, a fim de reconhecer uma asneira por
si feita ainda a tempo de evitar um castigo maior e mais dispendioso.
Parece-nos também que seja um instrumento prático do lado do interessado uma
vez que acaba por ser também para ele menos dispendioso e ser também um processo
célere, pois em 30 dias, regra geral, o interessado terá uma resposta da Administração,
art. 198º/1 CPA, bem como os prazos para a impugnação do acto ficam suspensos,
art. 59º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA).
Uma questão se prende com o ainda trauma de
infância que o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva menciona como tal: o
problema de ser a própria administração a avaliar se andou bem ou não, como que
uma auto-avaliação da sua prestação enquanto Administração Pública, trauma este
que persistiu desde o tempo objectivista do Contencioso Administrativo. Ora
este facto pode ser considerado um problema para os direitos e interesses
protegidos do interessado pois, numa auto-avaliação, o ente avaliador tende a
ser menos rigoroso, mais benevolente consigo próprio, podendo por vezes não
operar como a justiça deve operar: imparcialmente, de olhos vendados a questões
próprias que deturpem o alcance de uma situação recta, legal e justa.
O recurso hierárquico necessário surgiu, num
primeiro período, como solução única para a ausência de possibilidade de
impugnação do acto administrativo No que toca ao recurso hierárquico
necessário, acresce ainda uma preocupação para além da óbvia problemática da
separação de poderes, que se prende com o atraso imposto ao particular para
aceder aos tribunais administrativos.
Na ausência de recurso hierárquico necessário,
pode o interessado intentar uma acção no mesmo instante (para além de terem que
estar reunidos os pressupostos necessários para a propositura da acção) que considere
ter um direito ou interesse lesado por um acto ou omissão da Administração. Quando
há lugar a recurso hierárquico necessário, o interessado tem que operar
inicialmente por este instrumento e, apenas após indeferimento ou na falta de
pronuncia da administração é que pode aquele fazer-se valer do seu direito
constitucional de “(…)acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos
e interesses legalmente protegidos(…)”, (art. 20º da Constituição da República
Portuguesa), como é perceptível após a leitura do artigo 198º/4 do CPA.
Acompanhando a visão de inconstitucionalidade
do recurso hierárquico necessário defendida pelo Senhor Professor Vasco Pereira
da Silva, cumpre-nos apresentar ainda uma questão que nos parece fulcral no
universo do Direito. A primazia pela restauração da situação original caso não
se tivesse observado o dano indica-nos que a Justiça e o Direito operam, de um
modo preferencial, pela prevenção da afectação negativa dos direitos e
interesses dos particulares em detrimento do ressarcimento ou indemnização após
a frustração do interesse ou direito daquele ter ocorrido. Ora se assim é,
interessa à Administração minimizar os efeitos negativos que os actos desta
possam causar, a fim de minimizar também o dano no interesse ou direito do
particular. Como o pode fazer? Tornar o mais célere possível a resolução das
questões de impugnação do acto administrativo, de forma a também a
Administração poder fazer face à situação que acaba por ficar “desregulada” com
a impugnação do acto. Uma vez que, à luz do art. 51º do CPTA, o universo de
actos inimpugnáveis ficou muito reduzido, deixando de existir a necessidade
para o recurso hierárquico necessário, não nos parece sensato que este seja
ainda obrigatório ao particular que primeiramente actue através de recurso ao
superior hierárquico e, só após pronuncia desfavorável ou omissão da Administração
é que aquele possa intentar uma acção administrativa através do Tribunal.
Quando uma criança gatinha mas ainda não sabe
andar, necessita de instrumentos auxiliares para a deslocação, como por exemplo
um andador ou andarilho, o que faz todo o sentido pois abre uma enorme
realidade de possibilidades para a criança bem como para os seus pais, dado
que, suportando-se naquele instrumento, torna-se independente no acto de
locomoção. Uma vez crescida, não seria sensato obrigar a criança ao uso de tal instrumento
pois este já perdeu totalmente a sua utilidade. O mesmo paralelismo se pode
fazer com o Direito Contencioso Administrativo. Enquanto não estava maturo, necessitava de vários instrumentos para suprir as necessidades do
particular bem como da própria sistematização de CAT. Uma vez ultrapassadas
essas barreiras e supridas essas necessidades, não faz sentido que se continue
a aplicar determinados instrumentos jurídicos que, para além de obsoletos,
podem ainda vir a prejudicar os interesses e direitos legalmente protegidos dos
particulares.
Acórdão STA 0841/08 de 17-12-2008,
Acórdão
TCA Norte 00600/18.2BECBR de 31-01-2020
Parecer Consultivo da PGR - P000372014 PPA15012015003700
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso
Administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2008
ALMEIDA, Mário Aroso de. Manual de Processo
Administrativo. 3.ª Edição. Almedina, 2017
Vasco Portocarrero n.º 24179
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