1.
Introdução
Em
primeiro lugar, cumpre evidenciar que a possibilidade de impugnação, de modo
genérico, de normas regulamentares administrativas encontra consagração constitucional
no nosso ordenamento jurídico – desde 1997 -, em virtude do estabelecimento da
garantia de tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares como direito
fundamental, sendo aquela integrada no conteúdo deste direito. Assim, nos
termos do nº 5 do art. 268º CRP, os cidadãos têm direito a “impugnar as normas
administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses
legalmente protegidos”.
A
referência ao alcance genérico da possibilidade conferida aos particulares de
impugnação de normas regulamentares tem em vista estabelecer contraste com
experiências europeias de contencioso regulamentar como a alemã e a francesa,
que preveem meios processuais de alcance restrito, permitindo apenas a impugnação
de certo tipo de regulamentos (caso alemão) ou não o autonomizam do contencioso
dos actos administrativos (caso francês).
Ora,
como explica VASCO PEREIRA DA SILVA, a consagração de meios processuais para
controlar a validade dos regulamentos como forma de protecção dos direitos dos
particulares “é o corolário necessário da proliferação de normas jurídicas
emanadas de órgãos administrativos, a qual, por sua vez, resulta de
transformações por que passaram as formas de actuação, (…), em que a
multilateralidade surge como a característica mais marcante da Administração do
Estado Pós-social.[1]”.
Quer isto dizer que, como facilmente se observará hoje em dia, às decisões da Administração
raramente subjaz uma relação bilateral, entre a Administração e um privado,
estando antes em causa um “relacionamento multipolar”, já que as decisões da
Administração produzem efeitos nas esferas jurídicas de vários sujeitos. Essa
mesma multilateralidade é característica duma actuação genérica, no âmbito da qual
surgem, normalmente, os regulamentos administrativos.
1.1.
Conceito de “regulamento administrativo”
para efeitos processuais: o objecto do processo
A
matéria da apreciação da legalidade de regulamentos pelos Tribunais Administrativos
pressupõe que se defina o conceito de regulamento para efeitos das acções
relativas a normas regulamentares. Vemos que, no nosso ordenamento jurídico, o Código
do Procedimento Administrativo (doravante CPA) consagra, no seu artigo 135º, um
“conceito de regulamento administrativo”, considerando-os como “as normas
jurídicas e abstractas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos,
visem produzir efeitos jurídicos externos”. Ora, como denota PEDRO MONIZ LOPES,
esta disposição legal dá azo a uma indistinção entre “regulamento” e “norma
regulamentar”, visto que “a equivalência semântica dos conceitos mistura o acto
jurídico, forma de produção de enunciados normativos e veículos de introdução
de unidades de dever ser no ordenamento com as próprias unidades de dever ser
que regulam condutas ou conferem poderes normativos ou decisórios[2]”,
sendo necessário um esclarecimento conceptual para a compreensão do regime das
accões em análise. Segundo o mesmo autor, o regulamento é um acto jurídico, sendo
as normas regulamentares o conteúdo deste último. Feita esta distinção, cabe
evidenciar que o objecto do contencioso administrativo regulamentar se prende
tanto com os actos jurídicos propriamente ditos – os regulamentos – como com as
normas regulamentares - embora o nº1 do artigo 72º do CPTA não seja explícito
nesse sentido -, dado que podem surgir vícios respeitantes quer ao procedimento
de formação do acto jurídico – vícios formais ou procedimentais -, quer
respeitantes ao conteúdo propriamente dito de uma dada norma regulamentar –
vícios materiais-, entendimento com o qual concordo.
Além disto, cabe referir que, para PEDRO MONIZ
LOPES, o conceito de “norma administrativa” exclui outros conteúdos do complexo
de actos que podem ser objecto de contencioso administrativo regulamentar, “como
conteúdos de “soft law”, normas privadas – como as “regulações do dono”
-, normas legislativas e comandos individuais e concretos, gerais e concretos,
e, por fim, individuais e abstractos”[3],
entendimento que acompanhamos, na medida em que a própria lei – no artigo 135º
do CPA, em concreto – estabelece ambas as características – generalidade e abstracção
– como traços da figura em causa, embora reconheçamos que este tema não é
pacífico na doutrina.
Com efeito, VASCO PEREIRA DA SILVA propugna
que, em sentido contrário, “(…) a impugnação de normas administrativas,
regulada nos artigos 72º e seguintes do CPTA, é aplicável a todas as actuações
jurídicas gerais e abstractas ou que possuam uma dessas duas características,
emanadas no exercício de autoridades públicas ou particulares que com elas
colaborem, no exercício desta função”, ficando excluídos os “actos materialmente
administrativos” – que visem produzir efeitos em situações individuais e
concretas, nos termos do 148º do CPA e conforme entende, pacificamente, a
doutrina -, “mesmo que contidos em diploma legislativo ou regulamentar[4]”
(à luz do disposto no artigo 52º do CPTA acerca da irrelevância da forma dos
actos para efeitos de impugnação). Não vemos, porém, razão para acompanhar este
entendimento, não só pela razão acima mencionada como pelo facto de que excluir
os comandos gerais e concretos ou individuais e abstractos do “grupo” de actos
jurídicos que podem ser impugnados por via da acção em análise não exclui a
possibilidade de eles virem a ser impugnados por outro meio processual de entre
os que estão estabelecidos no contencioso administrativo português.
Outra
característica que a norma regulamentar deve reunir para poder ser objecto de
acção de impugnação de normas é a característica da lesividade ou potencial
de lesividade, traduzida na capacidade que as normas tenham ou possam ter
de afectar a esfera jurídica de particulares, o que implica a sua eficácia
externa. Ora, normalmente, classifica-se como externamente eficaz a norma
regulamentar destinada a um grupo de cidadãos, colocando-os num dos lados da
relação jurídica com a Administração. De outro modo, a norma internamente
eficaz é aquela que compreenda como destinatários, entre outros, os meios
humanos que integram os serviços de uma pessoa colectiva, a respeito da sua
organização e funcionamento, ou os órgãos subalternos, a respeito de instruções
hierárquicas ou circulares, não sendo este tipo de normas impugnável nesta
sede.
2.
O Regime do CPTA
Nos
artigos 72º a 77º do CPTA é delineado um regime que contrapõe, no que toca ao
pedido, a impugnação de actos e normas regulamentares (ilegalidade por acção) à
condenação à emissão de normas (ilegalidade por omissão). Como causa de pedir,
adopta-se a exposição de PEDRO MONIZ LOPES, que evidencia a consagração de um
conceito lato ou amplo de ilegalidade, repartido consoante o âmbito de
aplicação, entre:
·
Inconstitucionalidade
do regulamento ou norma;
·
Ilegalidade
por violação de lei com valor reforçado;
·
Ilegalidade
por violação de normas de direito da União Europeia e direito internacional
aplicáveis internamente;
·
Ilegalidade
simples por violação de parâmetros constantes de actos legislativos;
·
Violação
de normas regulamentares de hierarquia superior à norma levada a juízo;
O controlo abstracto da legalidade das
normas regulamentares é exercido através de um pedido de declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral, aplicável apenas a normas
imediatamente operativas (cuja eficácia é independente de actos administrativos
de aplicação das mesmas), nos termos do nº1 al. a) do art 73º CPTA. Já o controlo
concreto da legalidade ocorre por via do pedido de declaração de ilegalidade da
norma num caso concreto, aplicável também ao mesmo tipo de normas, nos termos do
nº2 do preceito mencionado.
O controlo
incidental – em que o regulamento é apreciado apenas indirectamente, como
incidente da questão principal, no âmbito, por exemplo, de uma acção de
anulação de acto administrativo cuja ilegalidade era consequência da aplicação
de regulamento inválido – realiza-se através de um pedido de desaplicação incidental
da norma, aplicável, assim, apenas a normas regulamentares mediatamente
operativas, conforme prescreve a al. a) do nº3 do art. 73º CPTA.
A nível de
pressupostos processuais específicos da acção de impugnação de normas
regulamentares, há que dar relevo, a nível da legitimidade, ao artigo 73º do
CPTA, que estabelece quem serão os possíveis autores duma acção que tenha em
vista a declaração de ilegalidade de norma com força obrigatória geral,
elencando os particulares, o Ministério Público e outros órgãos da Administração,
bem como as pessoas e entidades mencionadas nos nº2 do art. 9º CPTA e nº2 do
art. 55º do mesmo diploma. Além disto, estabelece no seu nº3 em que termos
ocorrerá o pedido de desaplicação incidental de uma norma a um caso concreto,
bem como os termos em que, no âmbito da impugnação de normas de aplicação
mediata, o Ministério Público pode pedir a declaração da sua ilegalidade com
força obrigatória geral. A declaração de ilegalidade com força obrigatória
geral tem os efeitos que a lei lhe confere, nos termos do artigo 76º do CPTA.
José Henriques,
aluno nº 26231, ST8 4º Ano TA
[1] Vasco Pereira
da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise” p. 413 e ss, 2ª
Ed., 2009, Almedina.
[2] Pedro
Moniz Lopes, “Apontamentos sobre a apreciação da inconstitucionalidade de
regulamentos pelos Tribunais Administrativos”, p. 29 e ss., in “Contencioso
de Normas Regulamentares”, publicado online pelo CEJ em Maio de 2020.
[3] Pedro
Moniz Lopes, ob. Cit., p. 29 e ss.
[4] Vasco Pereira
da Silva, ob. Cit., p. 414-415.
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