Exmos. Senhores
Doutores Juízes do Supremo Tribunal Administrativo
O Ministério Público, por entender que está em causa
matéria referente ao interesse público e a fiscalização da legalidade, e no uso das suas competências
constitucionais e legais (art.º 219º/1 da CRP, art.º 51.º do ETAF, art.º 9º/2
do CPTA e art.º 85º/2 do CPTA), vem apresentar o seguinte parecer referente ao
processo que corre os seus termos nesta instância.
I - SUMÁRIO
Consta que no dia 14 de Novembro de 2020,
contrariamente à regra de proibição de circulação na via pública entre as 13h00
e as 05h00, constante do Decreto Regulamentar do estado de emergência, teve
lugar uma manifestação em Lisboa, convocada pelo autodenominado grupo “Pão e
Vinho”, constituído por empresários, trabalhadores da restauração e
turismo, que ocorreu das 12h30 às 16h00.
Os promotores acusam o Governo de, através das medidas restritivas, estar a promover a
falência das empresas e o desemprego dos trabalhadores.
Acusam o Governo de violação do princípio da
igualdade, uma vez que os “mercadinhos” e as pequenas superfícies de venda de
alimentos não estão sujeitos às limitações do “take-away.”
Os promotores decidem ir ao Tribunal impugnar a
norma regulamentadora do estado de emergência, alegando ser violadora da
Constituição.
O Autor, “Pão
e Vinho”, um grupo constituído por empresários e trabalhadores da restauração e turismo,
deduziu “acção administrativa popular”, nos termos do art. 12.º, n.º1, da Lei
n.º83/95, de 31 de agosto. E nos termos do art. 35.º, n.º1, em conjugação com o
art. 37.º, n.º1, als. d) e i), do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (CPTA), deduz, igualmente, uma acção administrativa contra a
Presidência do Conselho de Ministros.
Através do princípio da livre cumulabilidade de
pedidos, consagrado no art. 4.º, do CPTA, o autor vem requerer, nos termos do
art. 72.º, do CPTA, a impugnação de norma regulamentar do art. 29.º do regime
anexo à Resolução do Conselho de Ministros 92-A/2020, aditado pela Resolução
96-B/2020, e requer, ainda, a condenação da Administração à adopção de condutas
necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados ( art. 37.º,
n.º1, al. i), do CPTA ).
Associa-se à acção de impugnação referida no período
anterior, o dono da conhecida cadeia de hipermercado “Pingo de Loucura,”
argumentando que os estabelecimentos de venda de alimentos são discriminados e
as medidas do estado de emergência são desproporcionais.
A ré, a Presidência do Conselho de Ministros apresentou contestação, deduzindo uma defesa por excepção dilatória, alegando
ilegitimidade activa do grupo “Pão e Vinho” e invocando a incompetência do Tribunal Administrativo de Círculo.
II –
PARECER
1.º
Em primeiro lugar, a
matéria objecto do litígio cabe no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal
(art.º 4.º, n.º1, als. a) e d), do ETAF), sendo competente os tribunais
administrativos e fiscais para dirimir litígios que tenham por objecto tutela
de direitos fundamentais e a fiscalização das normas emanadas no exercício de
poderes públicos.
2.º
É competente para
dirimir este conflito o Supremo Tribunal Administrativo, secção de Contencioso
Administrativo (art.º 24º/1/iii/ do ETAF), uma vez que estamos perante uma
acção do Conselho de Ministros, da qual resultou a emissão de normas
regulamentares. Em caso de recurso, é competente o pleno da secção de Contencioso
Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. (art.º 25º/1/a/ do ETAF).
Competência do Supremo Tribunal Administrativo e Fiscal é extensível ao
território nacional (art.º 11º/2 do CPTA).
3.º
Os autores são partes legítimas (art.º 9º/1 e 2,
art.º 55º/1/a e art.º 73º/1/a/ ambos do CPTA).
Quanto à
legitimidade para a propositura da acção popular, convém proceder à delimitação
deste mecanismo. Em bom rigor, não existe acção administrativa popular. O que
se encontra consagrado no ordenamento jurídico , atraves da Lei n.º83/95, de 31 de agosto, é o direito de participação popular em procedimentos administrativos e a acção popular, através da
Lei n.º83/95, de 31 de agosto. Em bom rigor, a acção popular é uma forma de alargamento da legitimidade.
O Direito Romano é apontado como o berço deste mecanismo, e surge
mencionado pela primeira vez, entre nós, nas Ordenações do Reino, no âmbito
penal. A Carta Constitucional de 1826, no seu art. 124.º, atribui-lhe assento
constitucional. Isto, apesar de incidir, apenas, sobre certos crimes praticados
por juízes. E no Código Administrativo, aparece em 1842, ostentando uma
natureza correctiva, ou seja, tinha como principal função o controlo
jurisdicional da legalidade de certos actos da Administração. Actualmente, a
acção popular denota outras configurações, nomeadamente, a Constituição
(doravante, CRP) procede à sua consagração como direito fundamental,
traduzindo-se no direito de acesso aos tribunais à luz do princípio da tutela
jurisdicional efectiva, nos termos do art. 20.º, da CRP. Portanto, e no mesmo
compasso, a acção popular, no dizer do Professor PAULO OTERO, é sempre uma
acção judicial. A acção popular é um mecanismo de tutela jurisdicional de
posições jurídicas materiais, pertencente à comunidade, como um todo; sendo
insusceptível de apropriação individual. Convocando, mais uma vez, PAULO OTERO,
podemos afirmar que “o actor popular age sempre no interesse geral da
colectividade ou da comunidade a que pertence ou se encontra inserido, isto sem
que tal meio de tutela jurisdicional envolva a titularidade de qualquer
interesse directo e pessoal.”
A acção popular visa tutelar interesses difusos, os interesses
colectivos e os interesses individuais homogéneos. Os interesses difusos, por
definição, correspondem a interesses juridicamente tutelados pertencente à toda
a comunidade e à cada um dos seus membros, sendo, todavia, insusceptíveis de
apropriação individual. Os interesses colectivos aparecem associados a um grupo
ou classe ou associação de pessoas interligadas, entre si, por um vínculo comum.
Quanto aos interesses individuais homogéneos, e segundo JORGE PEGADO LIZ, “nos
interesses individuais homogéneos os membros da comunidade são titulares de direitos
subjectivos clássicos, perfeitamente cindíveis, cuja agregação resulta apenas
da similitude da relação jurídica estabelecida com a outra parte, relação
jurídica de conteúdo formalmente idêntico”.
A CRP, no art. 52.º, n.º3, para além de prever os meandros da
legitimidade, elenca, também, um conjunto de bens que podem ser tutelados pela
acção popular, nomeadamente, a saúde pública, direitos dos consumidores, a
qualidade de vida, preservação do património cultural e a defesa dos bens de
entidades públicas territoriais. Não se trata de um elenco taxativo, na medida
em que pode ser ampliado pelo legislador.
Em conformidade com o pensamento do Professor PAULO OTERO, da Lei n.º
83/93, de 31 de agosto, podemos assacar três espécies:
i) a acção popular administrativa, que tem por fundamento litígios
emergentes de relações jurídico-administrativas que, por força do art. 212.º,
n.º3, da CRP, caem dentro de âmbito de reserva de competências dos tribunais
administrativos; e dentro desta espécie podemos, ainda, proceder à subdivisão
em três tipos: i)acção popular com fundamento em ilegalidade de actos
administrativos lesivos dos interesses da comunidade; ii) acção administrativa
alicerçada numa eventual responsabilidade civil administrativa, por acção ou
omissão; iii) uma terceira subespécie que não se reconduz à nenhuma das duas
anteriores, mas visa tutelar interesses referidos no art. 52,º, n.º3, da CRP.
ii) a acção popular civil, que deve ser instaurada nos tribunais cíveis,
revistindo, para o efeito, uma das formas previstas no Código do Processo
Civil. Esta espécie de acção divide-se, por sua vez, em duas modalidades: a
acção popular civil visando a defesa do património da Administração Pública e
as demais situações de acção popular, cuja finalidade não seja a defesa de
património das entidades públicas;
iii) Uma acção popular penal, com o desiderato de permitir que os
autores populares apresentem queixa/denúncia ao Ministério Público, por
violação dos interesses gerais da colectividade, consagrados no art. 52.º, n.º3,
da CRP.
Quanto à titularidade/legitimidade da acção popular, têm legitimidade
quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos; na acção
popular colectiva, têm legitimidade as associações e fundações defensoras dos
interesses a que se refere o art. 32.º, n.º3, da CRP, desde que preenchidos os
requisitos do art. 3.º, da Lei n.º83/95, de 31 de agosto; na acção popular
pública, têm legitimidade activa as autarquias locais face “aos interesses de
que sejam titulares residentes na área da respectiva circunscrição”.
Em relação ao papel desempenhado pelo Ministério Público compete-lhe,
essencialmente, a aferição da legalidade, bem como, e em certos casos,
substituir o actor popular num processo. Também, cabe ao Ministério Público a
função de representar o Estado, os ausentes, os menores, os incapazes e outras
entidades públicas.
Assim sendo, e tendo em conta o essencial da matéria da acção popular
exposta supra, a legitimidade activa do grupo “Pão e Vinho” para intentar a
acção popular está dependente do preenchimento dos requisitos previstos no
art.º3, da Lei n.º83/95, de 31 de agosto. Se se considerar que estão todos
preenchidos, deve ser procedente a legitimidade activa.
No entanto, não se dispõe de informações suficientes que permita
concluir nesse sentido, nomeadamente se o “grupo” tem personalidade jurídica e
se a defesa dos direitos em causa está consagrada nos seus estatutos como uma
das suas atribuições. Nos termos do art. 9.º, n.º2, do CPTA e art.52.º, n.º3,
da CRP, o “grupo” detém legitimidade.
4.º
A ré, neste caso, o
Conselho de Ministros, é parte legítima passiva na relação material
controvertida, na qualidade de entidade emissora da norma impugnada (art.º 10º/2
do CPTA).
5.º
Quanto à suspensão de Direitos Fundamentais.
As pretensões alegadas pelos autores carecem de
acolhimento quer do ponto de vista legal, quer do ponto de vista
constitucional. Senão, vejamos: O decreto regulamentar é uma forma de
regulamento, acto normativo inserido no âmbito da função administrativa do Governo,
nos termos do art.º 112º/7 da CRP.
Tem competência para declarar o
estado de emergência o Presidente da República (art.º 134/d/ da CRP), observando
os pressupostos constitucionais para a suspensão do exercício de direitos, nos
termos do art. 19.º requer-se, igualmente, a audição de Governo e autorização
da Assembleia da República, uma vez que compete a este órgão de soberania
legislar sobre matérias concernentes a direitos, liberdades e garantias (art.º
138º/1 e 165.º, n.º1, b), da CRP). E nos
termos do art.º165.º, n.º2, devem definir, com clareza, o objecto, o sentido, a
extensão e a duração da autorização, e com possibilidades de prorrogação.
A Lei Orgânica nº 1/2012, de 11 de
maio, estabelece o regime do estado de sítio e de emergência. Concretizando
assim, muitos aspetos densificados na Constituição da República.
Compete ao Governo a execução da
declaração do estado de emergência e o dever de informar o Presidente da
República e a Assembleia da República (art.º 17º da Lei nº 1/2012, de 11 de
maio).
Chegados aqui, podemos concluir que
foram respeitados todos os pressupostos, materiais e formais, para a declaração
do estado de emergência.
6.º
Não seria possível conter o impacto da pandemia sem
recurso ao estado de emergência em que o perigo não vem de terroristas, de terramotos,
de calamidades, de guerra ou de alguma invasão, mas o perigo vem de nós. Nós
somos o perigo.
7.º
Para isso, as medidas restritivas que foram tomadas
em função do tipo de actividade empresarial, não podiam ser homogéneas e
transversais a todos os sectores que são diferentes na sua forma de
funcionamento, uma vez que cada um de nós era e ainda é potencial portador e
propagador de vírus na comunidade.
8.º
Foi por essa razão que, à luz do princípio da Proporcionalidade
nas suas três vertentes: necessidade, adequação e proporcionalidade foram
decretadas as medidas vigentes durante o estado de emergência.
9.º
Seria irresponsável combater a pandemia com as
regras previstas para situações de normalidade constitucional, estando o país
numa situação de anormalidade, com uma doença cuja cura não havia e ainda não
há, com elevado número de mortes.
10.º
Houve, e ainda, há restrição de direitos fundamentais
durante o estado de emergência e esta restrição está prevista na Constituição
da República (art.º 18º e 19º da CRP).
11.º
Poder-se-iam os autores falar da indemnização se
tivesse havido o uso ou utilização dos seus meios privados, através da
requisição civil, para combater a pandemia (art.º 62º/1 e 2 da CRP), o que não
foi o caso.
12.º
Ou nas situações em que tivessem sofrido prejuízo em
consequência de um acto ilegal ou inconstitucional por parte das autoridades
públicas, também não foi o caso.
13.º
Uma vez que o perigo emana da interacção entre as pessoas(seres humanos, pessoas de bem que trabalham,
que estudam etc..) é óbvio que actividades que envolvam aproximação ou contacto
direto entre pessoas, são suspensas com o intuito de evitar propagação de vírus
na comunidade.
14.º
No estado de direito democrático, as pessoas são
livres e responsabilizadas pela prática dos seus actos. Ora, o facto de certas
pessoas violarem a lei e serem sancionadas, não se pode retirar daí que houve
violação do princípio da igualdade, como consta na fundamentação dos autores.
III - CONCLUSÃO
O Ministério Público considera legal e constitucional o decreto presidencial do estado de emergência, tendo por adequadas e proporcionais as medidas restritivas adoptadas, assim como considera legal o Decreto Regulamentar do Governo e, por conseguinte, considera improcedente o pedido de indemnização, bem como os demais pedidos formulados.
Lisboa, 08 de Dezembro
de 2020.
Os Relatores
Joelhano Oliveira
António Júnior
Sara Castro
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