Notas sobre o recurso hierarquico

 

Responsabilidade Civil Pública

Outrora, em Portugal, fragmentava-se o contencioso da responsabilidade civil entre a responsabilidade por atos de gestão pública e atos de gestão privada. Estes, apesar de serem regulados nos tribunais administrativos e civis, respetivamente, na sua génese não eram passíveis de serem diferenciados, pois ambos geravam responsabilidade.

Assim, um efeito danoso suscitado num particular, pelo Estado, era ressarcido de acordo com as normas de direito privado, até à aprovação do DL 48.051, de 21 de novembro de 1967, que veio implementar um regime no âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas, na esfera dos atos de gestão pública. Contudo, este regime tinha alguns inconvenientes, nomeadamente forçava os respetivos lesados a primeiramente impugnar o ato responsável pelo dano e, apenas, posteriormente a pedir uma indemnização pelos danos sofridos. Mais tarde, este regime foi revogado pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, que extinguiu, não só, a obrigação de se impugnar previamente o ato administrativo que afetou negativamente o lesado, como também possibilitou a cedência de indemnização na eventualidade deste ter responsabilidade pelos danos de que foi alvo. Além disso, no que toca à responsabilidade civil extracontratual da Administração, o CPTA concede ao tribunal a hipótese de se pronunciar sobre a legalidade ou ilegalidade do ato administrativo danoso. Deste modo, pertence ao tribunal atuar diligentemente, de modo a impedir que os lesados que não têm direito à indemnização, designadamente pelas suas condutas envolverem e consagrarem situações de abuso de direito, não a recebam.

Por conseguinte, é com a Lei 67/2007 que se põe termo a dicotomia supra referida, ou seja, à distinção entre gestão pública e gestão privada, posto que o regime da responsabilidade civil administrativa concretizado adequa-se às situações onde persistem poderes de autoridade e às situações, no âmbito da função administrativa, que se regem por normas e princípios de direito administrativo. Neste último contexto, referente aos princípios, englobam-se os atos de gestão privada, que não podem consubstanciar o regime jurídico de foro privado, visto que a esses atos privados também se empregam os princípios de Direito Administrativo. Assim, se põe fim à esquizofrenia, nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, quando à lei em causa se associa o art. 2º/3 CPA, passando a existir uma estruturação una e indivisível, reforçada pela amplitude legislativa que compreende tanto situações públicas como privadas, tornando-se irrelevante a génese da atividade.

Relativamente ao Tribunal Administrativo surge um pequeno constrangimento, que se prende com o facto de este apenas se revelar competente quando estamos perante uma questão de responsabilidade civil administrativa. Em consequência, sucedeu-se uma controvérsia entre os juízes do Tribunal Administrativo, dada uma orientação da jurisprudência, que defendia que só era definível a competência do tribunal posteriormente de se ter consciência se existia responsabilidade civil. Perante uma situação de incerteza, os tribunais competentes eram os judiciais, preterindo-se a competência dos Tribunais Administrativos e caso os Tribunais Judiciais não se julgassem habilitados, cabia ao Tribunal de Conflitos solucionar. De momento, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais consagra, no seu art. 4º/2, que compete
à jurisdição administrativa e fiscal dirimir litígios, dos quais são partes entidades públicas e particulares, nomeadamente por terem responsabilidade sobre os mesmos danos. Desta forma, o ETAF responsabiliza toda a Administração. Ademais, fazendo uma análise mais pormenorizada das disposições relativas à responsabilidade civil pública, prevista no art. 4º/1 alíneas g) h) e i) do ETAF:

•       O art. 4/1º alínea g) consagra a uniformização jurisdicional do contencioso administrativo que passa a ser da competência dos tribunais administrativos, independentemente da natureza do órgão e do poder em que ele se encontra inserido. Foi neste contexto, que se expandiu a cláusula geral administrativa e consequentemente se criou a Lei 67/2007. Além do mais, este preceito atribuiu competência à jurisdição administrativa sem ter em conta a natureza da atuação da administração. Desta forma, a discrepância entre gestão pública e privada, ainda que continue a ter importância no plano substantivo de acordo com o art.1º do RRCEE, não tem relevância no plano processual, tendo sido repelida pelo ETAF. 
•         O art. 4/1º alínea h) completa a alínea anterior, ampliando-se o regime da responsabilidade civil pública, tendo assim origem a competência da jurisdição administrativa relativamente à globalidade do contencioso da responsabilidade civil pública. Neste âmbito, surge uma divergência doutrinária, sendo que por um lado, temos o Professor Diogo Freitas do Amaral e o Professor Mário Aroso de Almeida que defendem que quando há inexistência de disposições de direito substantivo que conjeturem a aplicação de regime específico de responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas públicas a entidades privadas, o art. 4º também não terá qualquer aplicação prática. Por outro lado, o Professor Vieira de Andrade entende que se deve pressupor a aplicação do regime substantivo do direito público no que se refere à responsabilidade por exercício de poderes públicos por concessionários e por entes privados de mão pública. O Professor Vasco Pereira da Silva segue esta última posição, dado que os denominados sujeitos privados são quem ajudam a Administração na prossecução da função administrativa.
•       O art. 4/1º alínea i) torna este regime mais abrangente, incluindo os casos de Administração Pública sob forma privada e aqueles em que entidades privadas cooperam com a Administração Pública no exercício da função administrativa. Contudo, o Professor Mário Aroso de Almeida e o Professor Freitas do Amaral são da opinião que este preceito não tem cobertura prática. Já o Professor Vieira de Andrade e o Professor Vasco Pereira da Silva concluem que pode haver aplicação imediata desta regra e do regime da responsabilidade civil administrativa aos particulares que colaboram no exercício da função administrativa.

Em 2015 houve uma alteração legislativa, não obstante haviam pedidos reconvencionais incumbidos aos tribunais comuns, o que na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, não só transtornava as normas processuais, como era inconstitucional. Ora, para se ultrapassar este problema devia passar-se a referir matérias conexas, por outras palavras, matérias alusivas à responsabilidade num sentido amplo, pois mesmo não estando em causa responsabilidade pública é preferível existir apenas um tribunal a deliberar acerca dessas matérias.

Importa ainda referir algumas particularidades normativas a respeito da Responsabilidade Civil, especialmente no que toca aos sujeitos processuais (sujeitos em juízo), jurisprudencialmente quem era chamado a juízo era o órgão e caso estivesse em causa uma entidade pública, quem estava em juízo era o Estado; e ao patrocínio judiciário, onde ressalta que o Ministério Público não pode ser simultaneamente autor e patrocinador do Estado. Os interesses do Estado têm de ser salvaguardados pelo Ministério Público, mas tendo como base a posição deste, como autor da ação jurídica de foro público. Assim, quem é chamado a juízo é o Estado, que tem como representante o Ministério Público que, por sua vez, tem como função, no contexto do contencioso, agir num quadro de responsabilidade civil pública.

Em suma, atualmente a responsabilidade do Estado e das demais entidades públicas está consagrada no art. 22º CRP tutelando-se os direitos, as liberdades e as garantias violados por estas entidades. Além disso, ultrapassamos a irracional diferenciação entre atos de gestão pública e atos de gestão privada, passando a existir um sistema lógico onde impera a unidade jurisdicional. Já no que toca ao regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, ou seja, à Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, ressalta que este regime não só é aplicável à prática da atividade administrativa, como também é aplicável à atividade legislativa e judicial. Por fim, o Professor Vasco Pereira da Silva defende a união do Contencioso de toda a responsabilidade civil pública, consequentemente integrando a responsabilidade e competência dos tribunais administrativos.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2020

ALMEIDA, Mário Aroso de/ CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, Almedina, 2020

GOMES, Carla Amado, Textos Dispersos sobre o Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual das Entidades Públicas, Lisboa, 2010

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2016

Trabalho realizado por:

Helena Barata, nº56 998, Turma A, Subturma 8